Documento de orientação política do Grupo PPE sobre a orçamentação baseada no desempenho

Despender melhorar os recursos da UE: colocar a tónica nos resultados

Introdução geral

O orçamento da UE é um orçamento de investimento. Cerca de 90 % dos recursos da UE são despendidos em políticas e programas que beneficiem os cidadãos nos Estados-Membros. Na atual conjuntura de recursos orçamentais limitados, a União Europeia tem de fazer mais e melhor com menos. Os programas e projetos têm de realizar as prioridades e os objetivos políticos (eficácia), de modo a que cada euro despendido tenha o máximo valor acrescentado para o objetivo prosseguido (eficiência), conseguindo os resultados com o mais baixo custo possível (economia). Este conceito de «despender melhor» é chamado a tornar-se uma realidade com a orçamentação baseada no desempenho.

A orçamentação baseada no desempenho ou PBB («performance-based budgeting») visa melhorar a boa gestão financeira da despesa da UE, ligando o financiamento com os resultados de uma forma que seja transparente: a orçamentação é baseada na realização de prioridades e objetivos mensuráveis predefinidos, com um dado nível de despesa.

Porque é necessária a orçamentação baseada no desempenho?

Os encargos administrativos, os atrasos na aplicação, a má gestão e mesmo, em certos casos, a corrupção impedem o orçamento da UE de explorar plenamente o seu potencial para restabelecer o crescimento e o emprego na UE. Além disso, problemas de atrasos nos pagamentos têm afetado o orçamento da UE desde 2011.

O Grupo PPE apela a reorientar a perspetiva das regras e dos procedimentos para os resultados e o desempenho ao longo de todo o ciclo orçamental. Este ciclo engloba a programação política, a afetação dos recursos orçamentais, a execução do orçamento e o processo de quitação. Um orçamento baseado no desempenho responde às prioridades políticas, obrigando a uma maior eficiência da programação e da despesa. Para além das disposições de flexibilidade do QFP, tal inclui a transferência dos recursos não despendidos do excedente, incluindo as coimas, para o ano seguinte.

Base jurídica

A necessidade de centrar as finanças da União nos resultados e no desempenho já é mencionada no Tratado[1], no AII sobre o orçamento[2] e nas resoluções do Parlamento Europeu (PE)[3]. Por força do Regulamento Financeiro da UE, devem ser estabelecidos objetivos específicos e mensuráveis, exequíveis e calendarizados, para todos os setores de atividade abrangidos pelo orçamento da UE.

Na prática, a orçamentação baseada no desempenho deve nortear-se pelos seguintes princípios:

1. Colocar a tónica nas atividades em que a intervenção da UE tem o maior impacto potencial/efeito de alavanca;
2. Identificar as prioridades negativas para as quais a despesa da UE será cortada ou interrompida.

No atual período de programação, foram já realizados esforços para conseguir um melhor equilíbrio entre benefícios e custos. Exemplos disso são a inclusão de novos mecanismos, como a condicionalidade ex ante, a avaliação ex post, a reserva de eficiência e uma ligação mais forte com a governação económica. Os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) têm metas e indicadores, e a política agrícola comum (PAC), condicionalidade ambiental. No entanto, têm de ser estabelecidas prioridades mais claras para a despesa, juntamente com a identificação das prioridades negativas. Além disso, o sistema de recursos próprios da UE, baseado em contribuições nacionais RNB que representam quase 80 % da receita da UE, envolve negociações orçamentais sobre as receitas líquidas em vez do impacto da despesa. Por conseguinte, apelamos a um orçamento da UE baseado em verdadeiros recursos próprios, como previsto no Tratado.

Execução: reforço da compatibilidade das regras da Comissão e dos Estados-Membros

Para cada projeto financiado pela UE, o administrador responsável deve aplicar uma multiplicidade de regras, por vezes contraditórias, por força da legislação da União e da legislação nacional ou regional. A reformulação sistemática dos programas plurianuais no final do ciclo septenal implica um esforço administrativo e custos de formação, sem produzir necessariamente um valor acrescentado ou melhorias. Regras complexas e procedimentos onerosos são o resultado, levando a uma situação em que um grande número de potenciais beneficiários, muitas vezes pequenas entidades como startups e PME, se abstêm de se candidatar aos financiamentos da UE.

Os programas de despesas e as suas normas e procedimentos devem ser compatíveis e previsíveis. Opomo-nos aos documentos interpretativos que mudam constantemente, emitidos pela Comissão. Exceto se revelarem a sua inutilidade, as regras não devem ser alteradas entre os períodos de programação.

Registamos o exemplo do Regulamento Disposições Comuns (RDC) e exigimos novos esforços para chegar a um conjunto único de regras para todos os fundos, de forma a melhorar a complementaridade e a sinergia das despesas da UE. Exortamos a Comissão a elaborar propostas sobre a forma de tornar as regras mais coerentes e a aplicação do Regulamento Financeiro mais simples, sem pôr em risco o controlo e a transparência. Os programas operacionais devem ser elaborados de uma forma harmonizada, que estabeleça regras comuns, sem prejuízo da flexibilidade suficiente para a revisão. O mesmo é necessário para os contratos públicos: a Comissão deve propor um procedimento comum para os concursos e regras para contestar a adjudicação dos contratos públicos. A criação de serviços de assistência aos beneficiários a nível europeu e nacional deve ser considerada.

Sublinhamos que o desempenho é mais importante do que a mera absorção de fundos. A relação custo-benefício deve ser o princípio orientador a todos os níveis, na execução do orçamento da UE. O financiamento da UE só deve ser concedido se contribuir para alcançar um objetivo político e o mesmo resultado não puder ser obtido sem este financiamento.

Para começar, há que melhorar o desempenho com a regulamentação, as normas e os procedimentos atuais. Para os FEEI, consideramos importante analisar o resultado das negociações sobre os acordos e programas de parceria. A médio prazo, exortamos a Comissão a proceder a uma avaliação do desempenho dos programas executados no âmbito do atual QFP. A Comissão deve igualmente avaliar o impacto dos atos delegados e de execução sobre os encargos administrativos e a aplicação das políticas. Com base nestas avaliações, o Parlamento Europeu e o Conselho devem identificar as políticas e os regulamentos que necessitem de ser aperfeiçoados no próximo período de programação.

É necessário maximizar o impacto do financiamento externo da UE. Os instrumentos de financiamento externo europeus são um importante meio para responder aos crescentes desafios globais e para promover os interesses e valores europeus na cena mundial. Estamos convictos de que deve ser conseguida uma maior sinergia entre os diferentes instrumentos. Solicitamos à Comissão que avalie cuidadosamente o financiamento da UE para os países terceiros e que elabore uma proposta relativa a um quadro estratégico comum, que defina regras comuns aplicáveis a todos os instrumentos externos.

Como é feita a avaliação?

Melhorar a medição do desempenho passado permitirá melhorar as decisões dos legisladores para o futuro. Embora os esforços desenvolvidos anteriormente para melhorar a medição do desempenho vão na direção certa, mantêm-se várias deficiências, nomeadamente a falta de fiabilidade dos indicadores, o excesso de amplitude e ambição dos objetivos para as dotações atualmente disponíveis e a recolha de dados incoerentes ou mesmo inúteis. O resultado quantitativo e as taxas de erro (residuais) são os aspetos predominantes e os aspetos qualitativos e o impacto real são geralmente esquecidos. A natureza plurianual dos programas da UE não deve enfraquecer a avaliação anual dos programas. Nas suas avaliações, a Comissão deve distinguir de uma forma clara os programas bem-sucedidos dos falhados.

Solicitamos novas formas de avaliar a execução do orçamento: estas novas formas devem assentar no desempenho dos programas e de certos projetos, com base num conjunto restrito de indicadores claros capazes de medir a contribuição da despesa da UE para atingir as metas e os marcos predefinidos. Para garantir um elevado grau de comparabilidade entre os programas, os projetos e as rubricas orçamentais, os indicadores devem ser harmonizadas tanto quanto possível, quer a nível da UE quer a nível dos Estados-Membros. As avaliações devem combinar elementos quantitativos e qualitativos. Por exemplo, a avaliação de um programa de crescimento económico deve não só medir o número de postos de trabalho criados mas também a parte de postos de trabalho de longa duração e de elevada qualidade.

Para responder às necessidades e interesses dos decisores políticos, o conteúdo dos relatórios deve ser melhorado. Os relatórios devem ser apresentados de forma tempestiva, para que a autoridade orçamental possa ter em conta as conclusões dos relatórios na elaboração do orçamento seguinte. A tónica deve ser colocada sobre os resultados efetivos (não apenas sobre as taxas de erro), em relação às metas predefinidas.

Como é feito o controlo?

Os controlos múltiplos em diferentes níveis de controlo são ineficientes e aumentam os custos. A cadeia de auditoria deve ser reforçada pela correta aplicação do sistema de auditoria única. Todos os controlos devem ser baseados nos riscos: incidir onde os riscos são mais elevados. Maior risco, mais controlos – menor risco, menos controlos. Os resultados devem ser disponibilizados à Comissão e ao Parlamento Europeu. Os tribunais de contas nacionais e regionais devem ser mais envolvidos no controlo dos projetos da UE e dos fundos nacionais. É indispensável que os auditores externos e os serviços de estatística sejam independentes. É necessária uma colaboração mais eficiente, nomeadamente através dos planos de auditoria e normas internacionais de auditoria. Estamos convictos de que a introdução de normas europeias de contabilidade (EPSAS) contribuiria para melhorar a coerência e a comparabilidade dos dados apresentados pelos Estados-Membros, permitindo também uma avaliação mais precisa da condicionalidade macroeconómica. A comunicação de números ou de conclusões errados pelos Estados-Membros deve ser objeto de sanções.

A corrupção constitui uma ameaça à integridade administrativa e aos interesses financeiros da UE. Juntamente com a aplicação efetiva da legislação anticorrupção e uma maior responsabilização dos Estados-Membros, exigimos um compromisso firme em aplicar políticas preventivas. São necessárias orientações, regras e processos de concurso comuns, que sejam transparentes e de fácil utilização para os beneficiários e as autoridades de gestão. Os controlos devem ser eletrónicos e não podem comprometer a solidez de um projeto. É necessário pessoal experiente e competente nas áreas de execução e controlo. A UE deve pedir a adesão ao Grupo de Estados do Conselho da Europa contra a Corrupção (GRECO).

A transparência está no centro do financiamento concedido pela UE. Exortamos a Comissão e os Estados-Membros a desenvolver uma plataforma eletrónica única que garanta o pleno acesso de todas as partes interessadas à informação sobre os projetos financiados pela UE em toda a Europa. Melhorar a administração é igualmente importante. Para conseguir melhorar o funcionamento das instituições, estamos empenhados em promover uma lei de processo administrativo da UE.

Na elaboração dos orçamentos anuais, a autoridade orçamental deve usar de forma sistemática as conclusões e recomendações das avaliações de desempenho e auditorias. A decisão de afetar os recursos deve ser sustentada por uma avaliação de desempenho positiva. Se os programas não cumprem de forma persistente os seus objetivos predefinidos, devem ser revistos.

Conclusão: Como pode o conceito PBB ser transformado num instrumento útil?

A orçamentação baseada no desempenho deve aumentar a contribuição do orçamento da UE para promover as prioridades e as políticas da UE e contribuir para tornar o orçamento da UE mais sensível em caso de crise, permitindo assim uma União próspera e capaz de enfrentar os desafios do presente e do futuro.

A orçamentação baseada no desempenho implica formular objetivos e metas estratégicos, definir medidas credíveis para atingir os objetivos visados e encontrar indicadores adequados para medir o desempenho, garantindo, ao mesmo tempo, a coerência entre as diferentes políticas e níveis políticos.

A este respeito, o Grupo PPE atribui especial importância aos seguintes aspetos:

• A elaboração de uma estratégia política de longo prazo pós-2020 com objetivos bem precisos e mensuráveis, a tónica no valor acrescentado europeu, indicadores pertinentes para uma maior mensurabilidade e uma atribuição clara de responsabilidades à UE e aos seus Estados-Membros;
• Incentivos mais fortes aos Estados-Membros para fazer uma boa utilização dos fundos da UE, nomeadamente retirando ensinamentos das condições existentes e criando uma ligação entre o financiamento da UE e a execução das recomendações específicas por país;
• Existência de uma flexibilidade suficiente para os níveis de governação mais baixos definirem o modo de alcançar os objetivos;
• Um quadro que aumente a coerência dos dados apresentados pelos Estados-Membros à UE para avaliação, incluindo as EPSAS;
• Maior simplificação, de modo a eliminar a burocracia e diminuir os custos de controlo e as taxas de erro, incluindo um Regulamento Financeiro comum com regras coerentes para todos os fundos e um conjunto único de regras para os programas e os programas operacionais;
• Aumento da flexibilidade interna do orçamento, de forma a permitir uma resposta rápida a acontecimentos imprevistos, com atualizações de desempenho e melhores previsões; o acompanhamento e a avaliação sistemáticos, bem como a disponibilização ao público dos resultados, de modo a dar a possibilidade a todas as partes interessadas de avaliar e melhorar o seu desempenho;
• Pragmatismo na elaboração do orçamento, dando ênfase à identificação de prioridades positivas e negativas, com base nos resultados das avaliações de desempenho;
• Uma ligação mais forte entre a receita e a despesa, através de um novo sistema de verdadeiros recursos próprios.

Consideramos fundamental que todos os intervenientes no ciclo orçamental estejam empenhados nesta nova abordagem. Solicitamos à Comissão que inicie, o mais rapidamente possível, uma nova ação-piloto numa área específica de atividade em que o conceito de «orçamentação baseada no desempenho» e os indicadores e modelos de avaliação sejam integralmente aplicados.

[1] Por força do artigo 318.º do TFUE, a Comissão deve apresentar todos os anos um «relatório de avaliação das finanças da União baseado nos resultados obtidos, nomeadamente em relação às indicações dadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho [...]».

[2] Acordo Interinstitucional, de 2/12/2013, entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre a disciplina orçamental, a cooperação em matéria orçamental e a boa gestão financeira (2013/C 373/01).

[3] Por exemplo, a resolução do Parlamento, de 26 de fevereiro de 2014, sobre a avaliação das finanças da União baseada nos resultados obtidos: uma nova ferramenta para melhorar o processo de quitação da Comissão Europeia (P7_TA(2014)0134).