Strategija Kluba zastupnika EPP-a o izradi proračuna na temelju uspješnosti

Bolja potrošnja EU-a: naglasak na rezultatima

Uvod

Proračun EU-a je investicijski proračun. Oko 90 % sredstava EU-a troši se na politike i programe od kojih izravnu korist imaju građani u država članicama. U trenutačnoj klimi koju karakteriziraju ograničena proračunska sredstva, Unija mora činiti više i bolje trošeći pritom manje sredstava. Programima i projektima moraju se ispunjavati politički prioriteti i ciljevi (djelotvornost) tako da svaki potrošeni euro ima najveću moguću dodanu vrijednost u pogledu postizanja odabranoga cilja (učinkovitost), a da se rezultati pritom ostvare uz najmanji mogući trošak (ekonomičnost). Ta zamisao „kvalitetnije potrošnje” postat će stvarnost izradom proračuna na temelju uspješnosti.

Cilj izrade proračuna na temelju uspješnosti (PBB) jest dobro financijsko upravljanje rashodima EU-a poboljšati time da se financiranje na transparentan način poveže s rezultatima: izrada proračuna temelji se na ispunjavanju unaprijed dogovorenih, mjerljivih prioriteta i ciljeva uz zadanu razinu potrošnje.

Zašto nam je potrebna izrada proračuna na temelju uspješnosti?

Administrativno opterećenje, kašnjenje u provedbi, loše upravljanje pa čak i korupcija, u nekim slučajevima, sprječavaju da se iskoristi puni potencijal proračuna EU-a za ponovno pokretanje rasta i stvaranje radnih mjesta unutar EU-a.  Nadalje, na proračun EU-a od 2011. godine negativno utječu i problemi s kašnjenjem isplata.

Klub zastupnika EPP-a poziva da se tijekom cijeloga proračunskog ciklusa naglasak premjesti s pravila i postupaka na rezultate i uspješnost. To se odnosi na programski razvoj politika, raspodjelu proračunskih sredstava, izvršenje proračuna i postupak davanja razrješnice. Proračunom koji se temelji na uspješnosti rješavaju se politički prioriteti, ali zahtijeva učinkovitije proračunsko programiranje i potrošnju. To pretpostavlja, uz odredbe o fleksibilnosti iz VFO-a, i prijenos nepotrošenih sredstava iz viškova, između ostalog i od kazni, u sljedeću godinu.

Pravna osnova

Potreba da se u pogledu financija Unije naglasak stavi na rezultate i uspješnost navedena je u Ugovoru[1], međuinstitucionalnom sporazumu o proračunu[2] i rezolucijama Europskog parlamenta[3]. Financijskom uredbom EU-a zatraženo je da se za sve sektorske djelatnosti pokrivene proračunom EU-a postave konkretni i mjerljivi ciljevi koji su dostižni i vremenski utvrđeni.

U praksi, PBB bi se trebao voditi sljedećim načelima:

1. usmjerenost na aktivnosti u kojima djelovanje EU-a ima najveći potencijal za ostvarenje učinka;
2. utvrđivanje prioriteta u negativnom smislu, dakle onih područja u kojima treba smanjiti ili prekinuti potrošnju EU-a.

U trenutačnom programskom razdoblju već su napravljeni koraci kako bi se postigla bolja ravnoteža između ostvarene koristi i troškova. Primjeri za to su uvođenje novih mehanizama, poput uvjetovanja ex ante, ocjenjivanja ex-post, rezervi uspješnosti i jačanja poveznica s gospodarskim upravljanjem. Za Europske strukturne i investicijske fondove (fondovi ESI) postoje ciljevi i pokazatelji, a Zajednička poljoprivredna politika (ZPP) uvjetovana je utjecajem na okoliš. Potrebni su, međutim, jasniji prioriteti u pogledu potrošnje, kao i utvrđivanje prioriteta u negativnom smislu. Nadalje, zbog sustava u kojem se sredstva EU-a temelje na doprinosima u skladu s razinom nacionalnog BND-a, koji čine gotovo 80 % prihoda EU-a, pregovori o proračunu usmjereni su na neto primitke, a ne na učinak potrošnje. Pozivamo stoga na izradu proračuna EU-a koja će se temeljiti na istinskim vlastitim sredstvima, kako je predviđeno Ugovorom.

Izvršenje: bolja usklađenost pravila Komisije i država članica

Za svaki projekt koji se financira sredstvima EU-a, odgovorni administrator mora primjenjivati cijeli niz ponekad kontradiktornih pravila iz zakonodavstva Unije te nacionalnih i regionalnih zakonodavstava. Potreba da se sustavno, na kraju svakog sedmogodišnjeg razdoblja, ponovno izrađuju višegodišnji programi zahtijeva ulaganje administrativnih napora i troškove za izobrazbu, ali se pritom nužno ne ostvaruju dodana vrijednost ili poboljšanja. Rezultat je složeni skup pravila i skupih postupaka koji dovode do situacije u kojoj potencijalni, često mali korisnici poput start-upova ili malih i srednjih poduzeća odlučuju ne prijaviti se za financiranje iz sredstava EU-a.

Programi potrošnje i njihovi standardi i postupci trebali bi biti usklađeni i predvidljivi. Protivimo se stalno mijenjajućim („živućim”) dokumentima podložnim interpretaciji koje izdaje Komisija. Pravila bi se između programskih razdoblja trebala mijenjati samo ako se dokaže da su beskorisna.

Ističemo primjer Uredbe o zajedničkim odredbama i tražimo da se ulože daljnji napori kako bi se dobio jedinstven skup pravila kojim bi se dodatno poboljšala komplementarnost i učinak sinergije potrošnje EU-a. Pozivamo Komisiju da pripremi prijedloge kako bi pravila bila dosljednija a, općenito gledano, provedba Financijske uredbe jednostavnija, a da se pritom ne dovedu u pitanje nadzor i transparentnost. Operativne programe trebalo bi izrađivati usklađeno, tako da se utvrde zajednička pravila, ali i ostavi dovoljno mjesta za izmjene. Potrebno je na sličan način djelovati i u području javne nabave: Komisija bi trebala predložiti zajednički postupak za natječaje kao i zajednička pravila na temelju kojih se može osporiti dodjela ugovora o javnoj nabavi. Trebalo bi razmotriti i otvaranje ureda za podršku korisnicima na europskoj i nacionalnoj razini.

Naglašavamo da je uspješnost važnija od same razine iskorištenosti fondova. „Vrijednost za novac” trebalo bi biti vodeće načelo na svim razina izvršenja proračuna EU-a. Sredstva EU-a trebalo bi dodjeljivati samo ako se njima postiže neki politički cilj i ako se isti rezultat ne bi mogao ostvariti bez njih.

Za početak, uspješnost bismo trebali poboljšati i primjenom postojeće regulative, standarda i postupaka. U pogledu fondova ESI smatramo da je važno analizirati rezultat pregovora o partnerskim sporazumima i programima. Srednjoročno pozivamo Komisiju da izvrši ocjenu uspješnosti programa trenutačnog VFO-a. Komisija bi također trebala procijeniti učinak delegiranih i provedbenih akata u pogledu administrativnog opterećenja i provedbe politika. Na temelju tih procjena Europski parlament i Vijeće trebali bi utvrditi koje politike i regulativu treba poboljšati u sljedećem programskom razdoblju.

Moramo maksimirati učinak vanjskog financiranja EU-a. Europski instrumenti za vanjsko financiranje važan su element u rješavanju sve većeg broja globalnih izazova i promicanju europskih interesa i vrijednosti na svjetskoj razini. Smatramo da treba postići bolji sinergijski učinak različitih instrumenata. Pozivamo Komisiju da izvrši temeljitu procjenu financiranja EU-a u trećim zemljama i pripremi prijedlog za zajednički strateški okvir u kojem bi se utvrdila zajednička pravila primjenjiva na sve vanjske instrumente.

Kako bismo ocjenjivali?

Bolje mjerenje uspješnosti u prethodnom razdoblju omogućit će zakonodavcima donošenje kvalitetnijih odluka o potrošnji u budućnosti. Iako dosad uloženi napori da se poboljša mjerenje uspješnosti predstavljaju korak u pravom smjeru, i dalje su prisutni određeni nedostaci poput nepouzdanih pokazatelja, ciljeva koji su preširoko definirani i preambiciozni ako se uzmu u obzir trenutačno odobrena sredstva te prikupljanja nedosljednih ili čak besmislenih podataka. Naglasak se pretjerano stavlja na kvantificirane izlazne podatke i stope (preostale) pogreške, dok se kvalitativne aspekte i stvaran učinak mahom zanemaruje. Višegodišnja narav programa EU-a ne bi smjela biti prepreka godišnjem ocjenjivanju programa. Komisija bi pri ocjenjivanju jasno trebala razlikovati uspješne i neuspješne programe.

Tražimo nove načine ocjenjivanja izvršenja proračuna koje bi trebalo temeljiti na uspješnosti programa i određenih projekata, a koja se utvrđuje primjenom ograničenog skupa jasnih pokazatelja za mjerenje doprinosa potrošnje EU-a postizanju unaprijed utvrđenih ciljeva. Pokazatelji, u cilju postizanja najviše moguće razine usporedivosti među programima, projektima i proračunskim linijama, moraju biti usklađeni u najvećoj mogućoj mjeri, kako na razini EU-a tako na razini država članica. Procjene se temelje i na kvantitativnim i na kvalitativnim elementima. Pri procjeni programa gospodarskog rasta, primjerice, mjeri se ne samo broj stvorenih radnih mjesta nego i udio koji među njima zauzimaju visokokvalitetna radna mjesta s ugovorima na neodređeno vrijeme.

Kako bi se zadovoljile potrebe i interesi tvoraca politike, izvješćivanje je potrebno sadržajno poboljšati. Izvješća bi trebalo pravovremeno objavljivati kako bi proračunsko tijelo moglo uzeti u obzir u njima iznesene zaključke tijekom izrade proračuna za sljedeću godinu. Naglasak bi trebalo staviti na stvarne postignute rezultate (ne samo stopu pogreške) u odnosu na unaprijed utvrđene ciljeve.

Kako bismo nadzirali?

Višestruke provjere na različitim razinama nadzora neučinkovite su i povećavaju troškove. Tijek nadzora treba poboljšati pravilnom provedbom programa jedinstvene revizije. Cjelokupan nadzor trebalo bi temeljiti na načelu rizika: naglasak se stavlja na najrizičnija područja. Veći rizik, veći nadzor – manji rizik, manji nadzor Rezultati nadzora moraju biti stavljeni na raspolaganje Komisiji i Europskom parlamentu. Nacionalni i regionalni uredi za reviziju trebali bi se u većoj mjeri uključiti u nadzor projekata EU-a i nacionalnih fondova. Pretpostavka za to jest neovisnost vanjskih revizora i zavoda za statistiku. Potrebna je i učinkovitija suradnja, među ostalim i kroz programe revizije i primjenu međunarodnih standarda revizije. Vjerujemo da bi se uvođenjem europskih računovodstvenih standarda (EPSAS) dodatno poboljšali dosljednost i usporedivost podataka koje pružaju države članice i time omogućila točnija procjena makroekonomskih uvjetovanosti. Države članice koje pružaju krive podatke ili zaključke treba kazniti.

Korupcija predstavlja prijetnju administrativnom integritetu i financijskim interesima EU-a. Tražimo, uz djelotvornu provedbu antikorupcijskog zakonodavstva i dodatnu razinu odgovornosti država članica, i jasnu opredijeljenost za politiku preventivnog djelovanja. Potrebne su zajedničke smjernice i pravila te transparentna natječajna dokumentacija kojom se i korisnici i upravljačka tijela mogu lako služiti. Nadzor bi trebalo provoditi elektroničkim putem i njime se ne bi smjela dovoditi u pitanje solidnost projekta. Za nadzor i provedbu potrebno je kompetentno i iskusno osoblje.  EU bi trebao podnijeti zahtjev za članstvo u Skupini država protiv korupcije (GRECO) pri Vijeću Europe.

Transparentnost je u srži financiranja EU-a. Pozivamo Komisiju i države članice da razviju jedinstvenu elektroničku platformu kojom bi se svim dionicima zajamčio neograničen pristup informacijama o projektima koji se diljem Europe financiraju sredstvima EU-a. Jednako je važno poboljšati i upravu. Predani smo donošenju europskog zakona o administrativnom postupku kojim bi se postiglo bolje funkcioniranje institucija.

Proračunsko tijelo bi pri izradi godišnjeg proračuna trebalo sustavno rabiti zaključke i preporuke nastale temeljem procjena uspješnosti i revizija. Odluka o dodjeli sredstava mora biti potkrijepljena pozitivnom ocjenom učinka. Ako neki program iznova ne uspijeva ostvariti unaprijed zadane ciljeve, potrebno ga je ponovno razmotriti.

Zaključak: kako pretvoriti načelo izrade proračuna na temelju uspješnosti u koristan instrument za provedbu politika?

PBB-om treba povećati doprinos proračuna EU-a promicanju prioriteta i politika EU-a i Uniju učiniti sposobnijom za brzi odgovor u doba krize i time joj omogućiti da uspješno napreduje i bude spremna suočiti se s trenutačnim i budućim izazovima.

PBB pretpostavlja formuliranje strateških ciljeva, utvrđivanje vjerodostojnih mjera za postizanje predviđenih ciljeva i pronalaženje odgovarajućih pokazatelja za mjerenje uspješnosti, a da se pritom zajamči dosljednost politika na različitim političkim razinama.

U tom smislu, Klub zastupnika EPP-a posebnu važnost pridaje sljedećim pitanjima:

• razradi dugoročne političke strategije za razdoblje nakon 2020. s precizno utvrđenim i mjerljivima ciljevima, usmjerenosti na europsku dodanu vrijednost, mjerodavnim pokazateljima za poboljšanu mjerljivost i jasnoj podjeli odgovornosti između EU-a i država članica;
• snažnijim poticajima za države članice da dobro upravljaju sredstvima EU-a, među ostalim i izvlačenjem pouke iz postojećeg stanja i povezivanjem financiranja EU-a s provedbom preporuka za pojedinu zemlju;
• dostatnoj fleksibilnosti u pogledu načina ostvarenja ciljeva na nižim razinama upravljanja;
• okviru kojim bi se povećala dosljednost podataka koje države članice šalju EU-u na procjenu, što se odnosi i na EPSAS;
• daljnjem pojednostavljenju postupaka kako bi se smanjila pretjerana birokratizacija i time troškovi nadzora i stope pogreške, što uključuje i donošenje zajedničke Financijske uredbe s dosljednim pravilima za sve fondove i jedinstvenim pravilima za programe i operativne programe;
• daljnjem poboljšanju, ažuriranjem podataka o uspješnosti i boljim prognozama, unutarnje fleksibilnosti proračuna kako bi se omogućilo brzo odgovaranje na nepredviđene događaje;  sustavnom praćenju i ocjenjivanju svih rezultata i njihovoj dostupnosti javnosti kako bi svi dionici mogli procijeniti i poboljšati vlastiti učinak;
• pragmatičnom pristupu izradi proračuna u kojem se naglasak stavlja na utvrđivanje prioriteta, u negativnom i u pozitivnom smislu, na temelju rezultata postupka ocjenjivanja uspješnosti;
• boljoj povezanosti prihoda i rashoda preko novog sustava istinskih vlastitih sredstava.

Smatramo ključnim da svi sudionici u proračunskom ciklusu budu predani ovakvom novom pristupu. Pozivamo Komisiju da što prije pokrene pilot-projekt u nekom konkretnom području djelovanja u kojem bi se zamisao izrade proračuna na temelju uspješnosti provela, a pokazatelji i modeli za procjenu primijenili u potpunosti.

[1] U članku 318. UFEU-a Komisija se poziva da godišnje „dostavlja izvješće o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata osobito s obzirom na konstatacije koje su Europski parlament i Vijeće dali [...]”.

[2] Međuinstitucionalni sporazum od 2.12.2013. između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o proračunskoj disciplini, o suradnji u vezi s proračunskim pitanjima i o dobrom financijskom upravljanju (2013/C 373/01).

[3] Primjerice, Rezolucija Parlamenta od 26. veljače 2014. o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata: novi instrument za poboljšani postupak Europske komisije za davanje razrješnice (P7_TA(2014)0134).