Dokument programowy Grupy EPL w sprawie budżetowania zadaniowego

Lepsze wydatkowanie środków unijnych: skoncentrowanie się na wynikach

Ogólne wprowadzenie

Budżet UE jest budżetem inwestycyjnym. Ok. 90% zasobów UE przeznacza się na politykę i programy przynoszące korzyści obywatelom w państwach członkowskich. W obecnym kontekście ograniczonych zasobów budżetowych Unia musi działać sprawniej i lepiej, wydając na to mniej pieniędzy. Programy i projekty muszą osiągać priorytety i cele polityczne (skuteczność), tak aby każde wydane euro przynosiło jak najwyższą wartość dodaną na rzecz danego celu (wydajność), a rezultaty były osiągane jak najniższym kosztem (oszczędność). Koncepcję „lepszego wydatkowania” należy urzeczywistniać dzięki budżetowaniu zadaniowemu.

Budżetowanie zadaniowe ma na celu poprawę należytego zarządzania unijnymi wydatkami przez powiązanie finansowania z wynikami w przejrzysty sposób: budżetowanie opiera się na osiąganiu uprzednio zdefiniowanych, wymiernych priorytetów i celów przy określonym poziomie wydatków.

Dlaczego potrzebujemy budżetowania zadaniowego?

Obciążenia administracyjne, opóźnienia we wdrażaniu przepisów, niewłaściwe zarządzanie, a w niektórych przypadkach nawet korupcja uniemożliwiają pełne wykorzystanie potencjału unijnego budżetu w zakresie przywracania wzrostu i miejsc pracy w UE. Ponadto od 2011 r. unijny budżet dotyka problem opóźnień w płatnościach.

Grupa EPL wzywa do zmiany priorytetu z zasad i procedur na wydajność i wyniki w całym cyklu budżetowym. Obejmuje to programowanie polityczne, przydział środków budżetowych, wdrażanie budżetu i procedurę udzielania absolutorium. Budżet zadaniowy uwzględnia priorytety polityczne, wymagając większej wydajności w programowaniu i wydatkowaniu. Obejmuje to, oprócz zasad wieloletnich ram finansowych dotyczących elastyczności, przenoszenie niewykorzystanych środków z nadwyżek, w tym grzywien, na następny rok budżetowy.

Podstawa prawna

O potrzebie skupienia unijnych finansów na wynikach i zadaniach jest już mowa w Traktacie[1], porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej[2] i rezolucjach Parlamentu Europejskiego (PE)[3]. Unijne rozporządzenie finansowe wymaga ustanowienia konkretnych i wymiernych, osiągalnych i określonych w czasie celów dla wszystkich sektorów działalności objętych budżetem UE.

W praktyce budżetowanie zadaniowe powinno opierać się na następujących zasadach:

1. Skupienie się na działaniach, w których interwencja UE ma największe potencjalne oddziaływanie i efekt dźwigni.
2. Wskazanie priorytetów negatywnych, na które należy ograniczyć wydatki z unijnego budżetu lub zupełnie ich zaprzestać.

W obecnym okresie programowania podjęto już działania na rzecz uzyskania lepszej równowagi między korzyściami a kosztami. Przykładem tego jest włączenie nowych mechanizmów, takich jak mający zastosowanie warunek wstępny, ocena ex post, rezerwa na wykonanie oraz silniejsze powiązanie z zarządzaniem gospodarczym. Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (ESI) stosują cele i wskaźniki, a wspólna polityka rolna (WPR) zasadę współzależności w zakresie ochrony środowiska. Należy jednak ustanowić jaśniejsze priorytety wydatkowania wraz z identyfikacją priorytetów negatywnych. Ponadto system zasobów UE, bazujący na wkładach opartych na dochodzie narodowym brutto stanowiących niemal 80% dochodów UE, obejmuje negocjacje budżetowe dotyczące w większym stopniu wpływów netto niż oddziaływania wydatków. Apelujemy zatem o budżet UE oparty na rzeczywistych zasobach własnych, tak jak przewidziano w Traktacie.

Realizacja: zwiększenie zgodności między zasadami stosowanymi przez Komisję i państwa członkowskie

Podmioty odpowiedzialne za zarządzanie dowolnym projektem finansowanym ze środków UE muszą stosować liczne, czasami sprzeczne przepisy unijne, krajowe lub regionalne. Systematyczne ponowne sporządzanie programów wieloletnich pod koniec siedmioletniego cyklu wymaga wysiłku administracyjnego i kosztów szkoleniowych, nie zawsze generując wartość dodaną czy poprawę sytuacji. Rezultatem są skomplikowane zasady i kosztowne procedury, prowadzące do sytuacji, w której wielu potencjalnych beneficjentów, często drobnych podmiotów takich jak przedsiębiorstwa typu start-up czy MŚP, rezygnuje z ubiegania się o dofinansowanie ze środków unijnych.

Programy wydatków oraz normy i procedury nimi kierujące powinny być ze sobą zgodne i przewidywalne. Sprzeciwiamy się wydawaniu przez Komisję wciąż zmieniających się („żywych”) dokumentów interpretacyjnych. Zasady nie powinny zmieniać się w trakcie okresów programowania, chyba że okażą się bezużyteczne.

Odnotowujemy przykład, jakim jest rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, i apelujemy o dalsze działania służące opracowaniu jednolitego zbioru przepisów dla wszystkich funduszy, aby jeszcze bardziej zwiększyć komplementarność i synergię wydatków UE. Apelujemy do Komisji o sporządzenie wniosków dotyczących metod tworzenia spójniejszych przepisów i uproszczenia stosowania rozporządzenia finansowego bez uszczerbku dla kontroli i przejrzystości. Programy operacyjne powinny być sporządzane w zharmonizowany sposób, z określeniem wspólnych zasad, lecz pozostawieniem wystarczającej elastyczności umożliwiającej dokonywanie przeglądów. Podobne działania są konieczne w odniesieniu do zamówień publicznych: Komisja powinna zaproponować wspólną procedurę dotyczącą przetargów i zasad kwestionowania udzielania zamówień. Należy rozważyć stworzenie punktów pomocy dla beneficjentów na szczeblu unijnym i krajowym.

Podkreślamy, że wyniki są ważniejsze niż sama absorpcja środków. Przy wdrażaniu unijnego budżetu nadrzędną zasadą na wszystkich poziomach powinno być optymalne wykorzystanie środków finansowych. Finansowanie ze środków unijnych powinno przyznawać się jedynie wówczas, gdy przyczynia się ono do osiągnięcia danego celu politycznego i jeśli dany rezultat bez takiego finansowania jest nieosiągalny.

Na początek powinniśmy poprawiać wyniki, korzystając z istniejących regulacji, norm i procedur. Jeśli chodzi o europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, uważamy, że należy przeprowadzić analizę wyników negocjacji w sprawie umów partnerstwa oraz programów. W perspektywie średnioterminowej zwracamy się do Komisji o przeprowadzenie oceny wyników programów realizowanych w obecnych wieloletnich ramach finansowych. Komisja powinna także ocenić wpływ aktów delegowanych i aktów wykonawczych na obciążenie administracyjne i wdrażanie polityki. Na podstawie tych ocen Parlament Europejski i Rada powinny wskazać dziedziny polityki i regulacje, które wymagają poprawy w następnym okresie programowania.

Musimy zmaksymalizować oddziaływanie finansowania zewnętrznego UE. Unijne instrumenty finansowania zewnętrznego stanowią ważne narzędzie rozwiązywania narastających globalnych problemów oraz wspierania europejskich interesów i wartości na arenie międzynarodowej. Jesteśmy zdania, że konieczne jest osiągnięcie większej synergii między poszczególnymi instrumentami. Zwracamy się do Komisji o przeprowadzenie dogłębnej oceny finansowania UE na rzecz państw trzecich i o sporządzenie wniosku w sprawie wspólnych ram strategicznych, określającego wspólne zasady mające zastosowanie do wszystkich instrumentów zewnętrznych.

Jak należy dokonywać ocen?

Lepsze mierzenie wyników osiągniętych w przeszłości umożliwi prawodawcom podejmowanie w przyszłości lepszych decyzji dotyczących wydatków. Choć wcześniejsze działania na rzecz lepszego mierzenia wyników zmierzają we właściwym kierunku, pozostały pewne niedoskonałości, np. niemiarodajne wskaźniki, zbyt szerokie i ambitne cele w porównaniu z dostępnymi obecnie środkami, oraz gromadzenie niespójnych, a nawet bezużytecznych danych. Dominują wyniki ilościowe i współczynniki błędu (rezydualnego), natomiast aspekty jakościowe i rzeczywiste oddziaływanie są często lekceważone. Wieloletni charakter programów UE nie powinien osłabiać ich corocznej oceny. W swoich ocenach Komisja powinna wyraźnie odróżniać programy, które odnoszą sukces, od tych, które kończą się niepowodzeniem.

Zwracamy się o wprowadzenie nowych metod oceny wdrażania budżetu: powinny one opierać się na wynikach programów i pewnych projektów na podstawie ograniczonego zestawu jasnych wskaźników mierzących wkład wydatków unijnych w osiągnięcie ustalonych uprzednio celów i realizację kluczowych etapów. Aby zapewnić wysoki poziom porównywalności między programami, projektami i liniami budżetowymi, należy jak najbardziej zharmonizować wskaźniki, zarówno na szczeblu unijnym, jak i państw członkowskich. Oceny powinny łączyć elementy ilościowe i jakościowe. Na przykład ocena programu wzrostu gospodarczego powinna nie tylko mierzyć liczbę stworzonych miejsc pracy, lecz także odsetek miejsc pracy, które charakteryzuje wysoka jakość i trwałość.

Zakres sprawozdawczości wymaga poprawy, aby spełniała ona potrzeby decydentów i odpowiadała ich interesom. Sprawozdania powinny być składane terminowo, tak aby władza budżetowa mogła wziąć ich ustalenia pod uwagę przy przygotowywaniu następnego budżetu. W odniesieniu do wcześniej ustalonych celów należy skupić się na rzeczywistych wynikach (a nie tylko współczynnikach błędu).

Jak należy przeprowadzać kontrole?

Liczne kontrole na różnych poziomach są nieskuteczne i podnoszą koszty. Łańcuch kontroli należy wzmocnić przez właściwe wdrożenie jednolitego programu kontroli. Wszystkie kontrole powinny być oparte na analizie ryzyka i skupiać się na obszarach, w których ryzyko jest najwyższe. Większe ryzyko, więcej kontroli – mniejsze ryzyko, mniej kontroli. Wyniki należy udostępniać Komisji i Parlamentowi Europejskiemu. Krajowe i regionalne trybunały obrachunkowe powinny być bardziej zaangażowane w kontrolę projektów unijnych i środków krajowych. Wymaga to niezależności kontrolerów zewnętrznych i urzędów statystycznych. Konieczne jest zwiększenie wydajności współpracy, m.in. przez stosowanie planów i międzynarodowych standardów kontroli. Jesteśmy zdania, że wprowadzenie Europejskich standardów rachunkowości sektora publicznego (ESRSP) jeszcze bardziej poprawiłoby spójność i porównywalność danych przedstawianych przez państwa członkowskie, co umożliwiłoby także dokładniejsze oceny warunkowości makroekonomicznej. Zgłaszanie błędnych liczb lub ustaleń przez państwa członkowskie musi podlegać sankcjom.

Korupcja stanowi zagrożenie dla uczciwości administracji i dla interesów finansowych UE. Oprócz skutecznego wdrażania przepisów antykorupcyjnych i zwiększania rozliczalności państw członkowskich żądamy wyraźnego zaangażowania w realizację polityki prewencyjnej. Potrzebne są przejrzyste wspólne wytyczne, zasady i dokumentacja przetargowa, łatwe do stosowania przez beneficjentów i organy zarządzające. Kontrole powinny odbywać się drogą elektroniczną i nie zagrażać wykonalności projektu. W obszarach wdrażania i kontroli potrzebni są kompetentni, doświadczeni pracownicy. UE powinna ubiegać się o członkostwo w Grupie Państw Przeciwko Korupcji Rady Europy (GRECO).

Przejrzystość stanowi podstawę finansowania UE. Apelujemy do Komisji i państw członkowskich o stworzenie jednolitej platformy elektronicznej zapewniającej wszystkim zainteresowanym stronom pełen dostęp do informacji o projektach finansowanych przez UE w całej Europie. Równie ważna jest poprawa administracji. Chcemy zacząć od wprowadzenia unijnego prawa postępowania administracyjnego, by poprawić funkcjonowanie instytucji unijnych.

Przy sporządzaniu rocznych budżetów władza budżetowa powinna systematycznie wykorzystywać ustalenia i zalecenia zawarte w ocenach wyników i kontrolach. Decyzja o przydziale środków musi być uzasadniona pozytywnym rezultatem oceny wyników. Jeśli programy stale nie osiągają ustalonych wcześniej celów, należy dokonać ich przeglądu.

Wniosek: jak można przekształcić koncepcję budżetowania zadaniowego w przydatne narzędzie polityczne?

Budżetowanie zadaniowe musi zwiększać wkład budżetu UE w postępy w realizacji priorytetów i polityki UE oraz sprawić, aby lepiej reagował on na kryzysy, co umożliwiłoby Unii dobrze funkcjonować oraz sprostać obecnym i przyszłym wyzwaniom.

Budżetowanie zadaniowe obejmuje formułowanie strategicznych celów, określanie wiarygodnych środków osiągnięcia zakładanych rezultatów i znalezienie właściwych wskaźników służących do pomiaru wyników przy jednoczesnym zapewnianiu spójności między poszczególnymi politykami i szczeblami politycznymi.

Pod tym względem Grupa EPL przywiązuje szczególną wagę do następujących kwestii:

• sporządzenie długoterminowej strategii politycznej na okres po 2020 r., obejmującej wąsko zdefiniowane i wymierne cele, skupienie się na europejskiej wartości dodanej, stosowne wskaźniki zwiększające możliwość mierzenia wyników i jasne przypisanie obowiązków UE i państwom członkowskim;
• silniejsze zachęty dla państw członkowskich do dobrego wykorzystywania środków unijnych, np. przez wyciąganie wniosków z istniejących warunków i stworzenie powiązań między finansowaniem unijnym a wdrażaniem zaleceń dla poszczególnych krajów;
• wystarczająca elastyczność metod osiągania wyznaczonych celów na niższych poziomach sprawowania rządów;
• ramy zwiększające spójność danych przedstawianych przez państwa członkowskie i ocenianych przez UE, obejmujące ESRSP;
• dalsze uproszczenie w celu zwalczania biurokracji oraz ograniczenia kosztów kontroli i wskaźników błędów, co powinno obejmować wspólne rozporządzenie finansowe zawierające spójne zasady dla wszystkich funduszy i jednolity zbiór przepisów dla programów i programów operacyjnych;
• dalsze zwiększanie wewnętrznej elastyczności budżetu, pozwalającej na szybką reakcję na nieprzewidziane zdarzenia, obejmującej aktualizacje wyników i udoskonalone prognozowanie; systematyczne monitorowanie i ocena oraz publiczne udostępnianie rezultatów umożliwiające wszystkim zainteresowanym stronom ocenę i udoskonalanie ich wyników;
• pragmatyczne podejście do sporządzania budżetu, z naciskiem na określanie pozytywnych i negatywnych priorytetów na podstawie ocen wyników;
• silniejsze zależności między dochodami i wydatkami dzięki nowemu systemowi rzeczywistych zasobów własnych.

Uważamy za niezwykle istotne, aby wszystkie zainteresowane strony uczestniczące w cyklu budżetowym zobowiązały się do stosowania tego nowego podejścia. Zwracamy się do Komisji o jak najszybsze zainicjowanie nowego działania pilotażowego w konkretnym obszarze działalności, w którym koncepcja „budżetowania zadaniowego” zostałaby w pełni wdrożona, a wskaźniki i modele oceny w pełni zastosowane.

[1] Art. 318 TFUE wymaga, aby co roku Komisja przekazywała „sprawozdanie oceniające finanse Unii oparte na uzyskanych wynikach, w szczególności w odniesieniu do wskazań udzielonych przez Parlament Europejski i Radę [...]”.

[2] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 2 grudnia 2013 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami (2013/C 373/01).

[3] Np. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie oceny finansów Unii opartej na uzyskanych wynikach: nowego narzędzia Komisji Europejskiej mającego na celu usprawnienie procedury udzielania absolutorium (P7_TA(2014)0134).