Az EPP Képviselőcsoport állásfoglalása a teljesítményalapú költségvetés-tervezésről

Az uniós források hatékonyabb felhasználása: középpontban az eredmények

Általános bevezetés

Az uniós költségvetés beruházási költségvetés. Az uniós források körülbelül 90%-át a tagállamok polgárainak javát szolgáló szakpolitikákra és programokra fordítják. A költségvetési források jelenlegi szűkössége miatt az Uniónak kevesebből többet kell elérnie, és jobbat kell alkotnia. A programoknak és projekteknek politikai prioritások és célkitűzések elérésére kell törekedniük (hatékonyság), hogy minden egyes euró a legmagasabb hozzáadott értékkel járuljon hozzá az elérni kívánt célhoz (eredményesség), és hogy az eredményeket a lehető legalacsonyabb költségekkel lehessen megvalósítani (gazdaságosság). A „hatékonyabb forrásfelhasználás” fogalma a teljesítményalapú költségvetés-tervezéssel valósággá válhat.

A teljesítményalapú költségvetés-tervezés célja az uniós kiadások hatékony pénzügyi kezelésének javítása a finanszírozásnak az eredményekkel való, átlátható módon történő összekapcsolása révén: a költségvetés-tervezés alapját az előre meghatározott, mérhető prioritások és célok elérése képezi, adott kiadási szinttel.

Miért van szükség teljesítményalapú költségvetés-tervezésre?

Az adminisztratív terhek, a késedelmes végrehajtás, a rossz irányítás, valamint egyes esetekben a korrupció megakadályozza, hogy az uniós költségvetésben rejlő, az uniós növekedés és a munkahelyteremtés visszaállítására irányuló lehetőségek kiaknázásra kerüljenek. A kései kifizetéssel kapcsolatos problémák ezenkívül 2011 óta káros hatással vannak az uniós költségvetésre.

Az EPP Képviselőcsoport szorgalmazza, hogy a szabályok és eljárások helyett inkább az eredmények és a teljesítmény álljanak a középpontban a teljes költségvetési ciklusban. Ebbe beletartozik a szakpolitikai programozás, a költségvetési források elosztása, a költségvetés végrehajtása és a mentesítési eljárás. A teljesítményalapú költségvetés a szakpolitikai prioritásokat célozza, ami hatékonyabb programozást és forrásfelhasználást jelent. Ebbe a többéves pénzügyi keret rugalmassági rendelkezései mellett beletartozik a többletből el nem költött pénzeknek – például bírságoknak – a következő évre történő átcsoportosítása.

Jogalap

Az, hogy az Unió pénzügyei tekintetében az eredményekre és a teljesítményre kell összpontosítani, már a Szerződésben[1], a költségvetésre vonatkozó intézményközi megállapodásban[2], valamint számos európai parlamenti állásfoglalásban[3] szerepel. Az Unió költségvetési rendelete úgy rendelkezik, hogy az uniós költségvetés alá tartozó valamennyi területnek olyan konkrét és mérhető célokat kell kitűznie, amelyek megvalósíthatóak és időhöz kötöttek.

A teljesítményalapú költségvetés-tervezést a gyakorlatban az alábbi elvek vezérlik:

1. összpontosítás azokra a tevékenységekre, amelyekben az uniós beavatkozás a legnagyobb potenciális hatást/fellendítő hatást tudja elérni;
2. azon negatív prioritások meghatározása, amelyek tekintetében az uniós kiadásokat vissza kellene fogni vagy meg kellene szüntetni.

A jelenlegi programozási időszakban már történtek erőfeszítések a haszon és a költségek közötti jobb egyensúly megtalálására. Példaként lehet felhozni egyes új mechanizmusok bevezetését, például az előzetes feltételességet, az utólagos értékeléseket, az eredményességi tartalékot és a gazdaságirányítással való szorosabb kapcsolatot. Az európai strukturális és beruházási alapoknak (ESB

-alapoknak) célkitűzései és mutatói vannak, a közös agrárpolitika (KAP) pedig környezetvédelmi feltételességet ír elő. Ugyanakkor a kiadások tekintetében egyértelműbb prioritásokat kell megfogalmazni, valamint azonosítani kell a negatív prioritásokat is. Ezenkívül az uniós bevételek majdnem 80%-át kitevő tagállami GNI-hozzájárulásokon alapuló uniós forrásrendszer azt jelenti, hogy a költségvetési tárgyalások a nettó bevételről szólnak, nem pedig a forrásfelhasználás hatásairól. Ezért olyan költségvetést szorgalmazunk, amely – a Szerződések rendelkezéseinek megfelelően – valóban saját forrásokon alapul.

Végrehajtás: a bizottsági és a tagállami szabályok fokozott összeegyeztethetősége

Minden egyes uniós finanszírozású projekt esetében a felelős adminisztrátornak számos, néha egymásnak ellentmondó, az uniós, a nemzeti vagy a regionális jogalkotáshoz tartozó szabályt kell alkalmaznia. A többéves programoknak a hétéves ciklusok végén történő rendszeres újraírása adminisztratív erőfeszítést jelent és képzési költségekkel jár, ugyanakkor nem teremt hozzáadott értéket, és nem eredményez javulást. Az eredmény: összetett szabályok és költséges eljárások, ami azzal a következménnyel jár, hogy számos potenciális kedvezményezett – gyakran kisebb szervezetek, például induló vállalkozások vagy kkv-k – nem pályáznak uniós finanszírozásra.

A kiadási programoknak, valamint azok normáinak és eljárásainak összeegyeztethetőeknek és kiszámíthatóaknak kell lenniük. Tiltakozunk a Bizottság által kiállított, folyamatosan változó értelmező („élő”) dokumentumok ellen. A szabályokat a programozási időszakok között nem kellene megváltoztatni, hacsak nem használhatatlanok.

Megemlítjük a közös rendelkezésekről szóló rendelet példáját, és újabb erőfeszítéseket követelünk annak elérésére, hogy az uniós forrásfelhasználás kiegészítő jellege és szinergiái további javítása érdekében valamennyi alap egyetlen szabálykönyvvel rendelkezzen. Felszólítjuk a Bizottságot, hogy dolgozzon ki javaslatokat azzal kapcsolatban, hogyan lehet a szabályokat következetesebbé tenni és a költségvetési rendelet egészét leegyszerűsíteni az ellenőrzés és az átláthatóság veszélyeztetése nélkül. Az operatív programokat összehangoltan kell kidolgozni, közös szabályokat kialakítva, meghagyva ugyanakkor a kellő rugalmasságot a felülvizsgálatra. A közbeszerzés tekintetében is hasonló fellépésre van szükség: a Bizottságnak közös pályázati eljárást kell javasolnia, valamint szabályokat kidolgoznia a közbeszerzési szerződések odaítélésének kifogásolása tekintetében. Meg kellene fontolni tájékoztatási pontok kialakítását az európai és nemzeti szintű kedvezményezettek számára.

Hangsúlyozzuk, hogy az elért teljesítmény fontosabb, mint a források puszta felhasználási aránya. Az uniós költségvetés végrehajtása során minden szinten az ár-érték arányt kell alapul venni. Uniós finanszírozást csak akkor lehet odaítélni, ha az hozzájárul valamely szakpolitikai célkitűzés megvalósításához, illetve ha ugyanazt az eredményt nélküle nem lehetne elérni.

Először is a jelenlegi szabályozások, normák és eljárások felhasználásával javítani kell a teljesítményt. Az ESB-alapok esetében fontosnak tartjuk a partnerségi megállapodásokról és programokról szóló tárgyalások eredményeinek elemzését. Középtávon felszólítjuk a Bizottságot, hogy értékelje a jelenlegi többéves pénzügyi keret programjainak teljesítményét. A Bizottságnak ezenkívül fel kell mérnie a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási aktusok hatását az adminisztratív teherre és a szakpolitikák végrehajtására. Ezen elemzések alapján az Európai Bizottságnak és a Tanácsnak azonosítania kell azokat a szakpolitikákat és rendeleteket, amelyeket a következő programozási időszakban javítani kellene.

Maximalizálnunk kell a külső uniós finanszírozás hatását. Az európai külső finanszírozási eszközök fontos eszközei az egyre növekvő globális kihívások kezelésének, valamint az európai érdekek és értékek nemzetközi színtéren történő előmozdításának. Úgy véljük, hogy nagyobb szinergiát kell kialakítani a különböző eszközök között. Arra kérjük a Bizottságot, hogy alaposan mérje fel a harmadik országoknak nyújtott uniós finanszírozást, és dolgozzon ki egy közös stratégiai keretre irányuló javaslatot, meghatározva a valamennyi külső eszközre alkalmazandó közös szabályokat.

Hogyan értékeljünk?

A múltbéli teljesítmény megfelelőbb mérése lehetővé teszi majd a jogalkotók számára, hogy a jövőbeli kiadásokkal kapcsolatban jobb döntéseket hozzanak. Bár a teljesítmény mérésének javítására irányuló múltbeli erőfeszítések jó irányba haladnak, továbbra is számos hiányosság tapasztalható: többek között megbízhatatlan mutatók, a jelenleg rendelkezésre álló előirányzatokhoz képest túlságosan tág és túl ambiciózus célkitűzések, valamint a nem következetes vagy akár semmitmondó adatok gyűjtése. Előtérben vannak a mennyiségi szempontok és a (fennmaradó) hibaarányok, a minőségi szempontokkal és a tényleges hatással  viszont többnyire nem foglalkoznak. Az uniós programok többéves jellege nem gyengítheti azok éves értékelését. A Bizottságnak az értékelések során egyértelmű különbséget kell tennie a sikeres és a sikertelen programok között.

A költségvetés végrehajtásának újfajta értékelését szorgalmazzuk: az értékelést a programok és az egyes projektek teljesítményére kell alapozni, néhány olyan egyértelmű mutató alapján, amely az uniós forrásfelhasználás hozzájárulását méri az előre meghatározott célok és mérföldkövek eléréséhez képest. A programok közötti összehasonlíthatóság magas szintjének biztosítása érdekében uniós és tagállami szinten egyaránt a lehető legnagyobb mértékben kell összehangolni a programokat, a projekteket és a költségvetési tételeket. Az értékeléseknek mennyiségi és minőségi szempontokra egyaránt ki kell térniük. Egy gazdasági növekedési program értékelése során például nem csupán a létrehozott munkahelyek számát kell figyelembe venni, hanem a jó minőségű és hosszú távú munkahelyek arányát is.

A szakpolitikai döntéshozók szükségleteinek és érdekeinek kiszolgálása érdekében javítani kell a jelentéstétel tartalmát. A jelentéseket időben kell benyújtani, hogy a költségvetési hatóság a következő költségvetés elkészítése során figyelembe tudja venni azok megállapításait. Az előre meghatározott célokhoz képest elért tényleges eredményekre kell összpontosítani, nem csupán a hibaarányokra.

Hogyan ellenőrizzünk?

A különböző ellenőrzési szinteken elvégzett több ellenőrzés nem hatékony, és növeli a kiadásokat. Az ellenőrzési láncot az egységes ellenőrzési rendszer megfelelő végrehajtásával kell megerősíteni. Valamennyi ellenőrzésnek kockázatalapúnak kell lennie: azokat a területeket kell célozni, ahol a legnagyobbak a kockázatok. Több kockázat, több ellenőrzés – kevesebb kockázat, kevesebb ellenőrzés. Az eredményeket a Bizottság és az Európai Parlament rendelkezésére kell bocsátani. A nemzeti és a regionális számvevőszékeket jobban be kell vonni az uniós projektek és a nemzeti alapok ellenőrzésébe. Ehhez a külső ellenőrök és a statisztikai hivatalok függetlenségére van szükség. Hatékonyabb együttműködésre van szükség, többek között ellenőrzési tervek és nemzetközi ellenőrzési standardok révén. Úgy véljük, hogy az európai költségvetési számviteli standardok (EPSAS) kialakítása tovább javítaná a tagállamok által benyújtott adatok következetességét és összehasonlíthatóságát, és egyben lehetővé tenné a makrogazdasági feltételesség pontosabb felmérését. Szankciókat kell kiróni a rossz számadatokat vagy megállapításokat benyújtó tagállamokkal szemben.

A korrupció veszélyezteti az Unió adminisztratív integritását és pénzügyi érdekeit. A korrupcióellenes jogszabályok hatékony végrehajtása és a tagállamok további elszámoltathatósága mellett követeljük a megelőző politikák melletti határozott elkötelezettséget. Olyan közös iránymutatásokra, szabályokra és ajánlattételi dokumentációra van szükség, amely átlátható és könnyen használható a kedvezményezettek és az irányító hatóságok számára. Az ellenőrzéseket elektronikus formában kell végrehajtani, és azok nem veszélyeztethetik a projektet. A végrehajtás és az ellenőrzés terén kompetens és tapasztalt személyzetre van szükség. Az Uniónak tagsági kérelmet kell benyújtania az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjához (GRECO).

Az átláthatóság az uniós finanszírozás központi eleme. Felszólítjuk a Bizottságot és a tagállamokat, hogy dolgozzanak ki egy egységes elektronikus platformot, amely Európa-szerte valamennyi érdekelt fél számára hozzáférést biztosít az uniós támogatású projektekkel kapcsolatos információkhoz. Ugyanilyen fontos az adminisztráció javítása is. Elköteleztük magunkat amellett, hogy az intézmények működésének javítása érdekében megkezdjük egy uniós közigazgatási eljárásjog kidolgozását.

A költségvetési hatóságnak az éves költségvetések kidolgozása során rendszeresen fel kell használnia a teljesítményértékelések és az ellenőrzések megállapításait és ajánlásait. A forrás odaítélésére vonatkozó döntést a teljesítményellenőrzés pozitív eredményeivel kell alátámasztani. Ha egy program rendszeresen nem teljesíti az előre meghatározott célkitűzéseket, felül kell vizsgálni.

Következtetés: Hogyan lehet a teljesítményalapú költségvetés-tervezés koncepcióját hasznos szakpolitikai eszközzé tenni?

A teljesítményalapú költségvetés-tervezésnek növelnie kell az uniós költségvetés hozzájárulását az Unió prioritásainak és szakpolitikáinak előmozdításához, valamint ahhoz, hogy az Unió válság idején könnyebben tudjon reagálni, és ezzel lehetővé kell tennie az Unió számára, hogy prosperáljon és sikeresen reagáljon a jelenlegi és jövőbeli kihívásokra. 

A teljesítményalapú költségvetés-tervezéshez hozzátartozik a stratégiai célkitűzések és célértékek kidolgozása, a kitűzött célok eléréséhez szükséges, hitelt érdemlő intézkedések meghatározása, valamint a teljesítmény mérésére szolgáló megfelelő mutatók megtalálása, biztosítva egyúttal a különböző szakpolitikák és politikai szintek közötti koherenciát.

E tekintetben az EPP Képviselőcsoport különös jelentőséget tulajdonít az alábbi kérdéseknek:

• egy 2020 utánra szóló, hosszú távú politikai stratégia kidolgozása, amely szigorúan meghatározott és mérhető célokat tűz ki, az európai hozzáadott értékre összpontosít, a mérhetőség fokozása érdekében releváns mutatókkal rendelkezik, és egyértelműen meghatározza az Unió és a tagállamok felelősségi köreit;
• határozottabb ösztönzők kialakítása a tagállamok számára az uniós alapok jobb felhasználása érdekében, többek között a jelenlegi körülmények tanulságainak levonása, valamint az uniós finanszírozás és az országspecifikus ajánlások végrehajtása közötti kapcsolat kialakítása révén;
• megfelelő rugalmasság biztosítása az alacsonyabb kormányzati szintek számára a célkitűzések elérésének mikéntje tekintetében;
• olyan keret kialakítása, amely növeli a tagállamok által értékelés céljából az Uniónak benyújtott adatok következetességét, többek között az EPSAS révén;
• a bürokrácia visszaszorítása, valamint az ellenőrzési költségek és a hibaarányok csökkentése érdekében további egyszerűsítés, például a valamennyi alapra vonatkozó, következetes szabályokkal rendelkező közös költségvetési rendelet, valamint a programok és operatív programok egységes szabálykönyvének kidolgozása révén;
• a költségvetés belső rugalmasságának további fokozása, hogy gyorsan lehessen reagálni az előre nem látható eseményekre, a teljesítmény újraértékelése és a jobb előrejelzés segítségével; folyamatos ellenőrzés és értékelés, valamint ezek eredményeinek nyilvános rendelkezésre bocsátása, hogy az érintetteknek lehetőségük legyen teljesítményük értékelésére és javítására;
• a költségvetés-tervezés pragmatikus megközelítése, amely a hangsúlyt a pozitív és negatív prioritásoknak a teljesítményértékelések eredményei alapján történő azonosítására helyezi;
• szorosabb kapcsolat kialakítása a bevételek és a kiadások között, a valódi saját források új rendszere révén.

Elengedhetetlennek tartjuk, hogy a költségvetési ciklusban részt vevő valamennyi érintett fél elkötelezze magát ezen új megközelítés mellett. Felkérjük a Bizottságot, hogy a lehető leghamarabb kezdeményezzen egy új kísérleti fellépést egy olyan konkrét tevékenységi területen, ahol teljes körűen bevezetésre kerülne a „teljesítményalapú költségvetés-tervezés”, és teljes körűen alkalmazásra kerülnének a mutatók és az értékelési modellek.

[1] Az EUMSZ 318. cikke úgy rendelkezik, hogy a Bizottság „értékelő jelentést nyújt be az Unió pénzügyi helyzetére vonatkozóan, különös tekintettel az Európai Parlament és a Tanács által [...] megtett észrevételek tekintetében elért eredményekre”.

[2] Intézményközi megállapodás (2013. december 2.) az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről, a költségvetési ügyekben való együttműködésről és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról (HL C 373., 2013.12.20., 1. o.).

[3] Például a Parlament „az elért eredmények alapján az Unió pénzügyi helyzetének értékeléséről: új eszköz az Európai Bizottság továbbfejlesztett mentesítési eljárásához” című 2014. február 26-i állásfoglalása (P7_TA(2014)0134).