Document de poziție al Grupului PPE privind întocmirea bugetului în funcție de performanțe

O mai bună gestionare a cheltuielilor UE: axarea pe rezultate

Introducere generală

Bugetul UE este un buget de investiții. Aproximativ 90 % din resursele UE sunt cheltuite pentru politici și programe de care beneficiază cetățenii statelor membre. În climatul actual caracterizat prin resurse bugetare limitate, Uniunea trebuie să depună mai multe eforturi și să obțină rezultate mai bune cu mai puține resurse. Programele și proiectele trebuie să îndeplinească priorități și obiective politice (eficacitate), astfel încât fiecare euro cheltuit să aibă cea mai mare valoare adăugată pentru obiectivul urmărit (eficiență), iar rezultatele să fie furnizate la cel mai mic cost posibil (principiile economiei, eficienței și eficacității). Acest concept de „o mai bună gestionare a cheltuielilor” urmează să devină realitate prin întocmirea bugetului în funcție de performanțe.

Întocmirea bugetului în funcție de performanțe (PBB - „performance based budgeting”) urmărește să îmbunătățească buna gestiune financiară a cheltuielilor UE prin stabilirea unei legături între finanțare și rezultate într-un mod transparent: întocmirea bugetului se bazează pe realizarea unor priorități și obiective predefinite și măsurabile, cu un anumit nivel de cheltuieli.

De ce avem nevoie de întocmirea bugetului în funcție de performanțe?

Sarcinile administrative, punerea în aplicare cu întârziere, gestionarea defectuoasă și, în anumite cazuri, chiar și corupția împiedică valorificarea potențialului bugetului UE pentru restabilirea creșterii economice și a locurilor de muncă în UE. În plus, problemele legate de întârzierea în efectuarea plăților afectează bugetul UE încă din 2011.

Grupul PPE solicită o schimbare a accentului de la reguli și proceduri la rezultate și performanță, de-a lungul întregului ciclu bugetar. Acest lucru include programare politică, alocarea resurselor bugetare, execuția bugetului și procedura de descărcare de gestiune. Un buget orientat înspre performanțe abordează priorități politice, necesitând o programare și o gestionare a cheltuielilor mai eficiente. Acesta include, pe lângă dispozițiile privind flexibilitatea din cadrul CFM, transferul sumelor necheltuite din excedent, inclusiv amenzi, pentru anul următor.

Temei juridic

Necesitatea de a concentra finanțele Uniunii pe rezultate și performanță este deja menționată în tratat[1], în AII privind bugetul[2] și în rezoluțiile Parlamentului European (PE)[3]. Regulamentul financiar al UE solicită ca obiective specifice și măsurabile, realizabile și delimitate în timp, să fie stabilite în toate sectoarele de activitate acoperite de bugetul UE.

În practică, PBB ar trebui să fie ghidată de următoarele principii:

1. axarea pe activități în care intervenția UE are cel mai mare impact/efect de levier potențial;
2. identificarea priorităților negative pentru care cheltuielile UE vor fi reduse sau chiar oprite.

În actuala perioadă de programare s-au depus deja eforturi pentru a stabili un echilibru mai bun între costuri și beneficii. Printre exemple se numără includerea unor noi mecanisme, cum ar fi condiționalitatea ex-ante, evaluarea ex-post, rezerva de performanță și stabilirea unei legături mai strânse cu guvernanța economică. Fondurile structurale și de investiții europene (ESI) au obiective și indicatori, iar politica agricolă comună (PAC) prevede respectarea unor standarde de mediu. Totuși, trebuie să se stabilească priorități mai clare pentru cheltuieli, împreună cu identificarea priorităților negative. În plus, sistemul de resurse al UE, bazat pe contribuțiile naționale în funcție de VNB, care reprezintă aproximativ 80 % din veniturile UE, implică negocieri bugetare privind mai degrabă încasările nete decât impactul cheltuielilor. Prin urmare, solicităm un buget al UE bazat pe resurse proprii veritabile, astfel cum este prevăzut în tratat.

Punerea în aplicare: o mai mare compatibilitate a normelor statelor membre și ale Comisiei

Pentru orice proiect finanțat de UE, administratorul responsabil trebuie să aplice numeroase norme, uneori contradictorii, aparținând legislației Uniunii, legislației regionale sau naționale. Reformularea sistematică a programelor multianuale la sfârșitul ciclului de șapte ani necesită eforturi administrative și costuri de formare, fără să genereze neapărat valoare adăugată sau o îmbunătățire. Acest lucru implică proceduri complexe și costisitoare, ceea ce conduce la o situație în care un număr mare de potențiali beneficiari, deseori entități de dimensiuni reduse, precum noile întreprinderi sau IMM-urile, nu solicită fonduri europene.

Programele de cheltuieli, precum și standardele și procedurile acestora, ar trebui să fie compatibile și previzibile. Ne opunem documentelor interpretative, în permanentă schimbare („evolutive”), emise de către Comisie. Normele nu ar trebui să fie schimbate între perioadele de programare, cu excepția cazului în care se dovedesc inutile.

Luăm act de exemplul Regulamentului privind dispozițiile comune (RDC) și solicităm să se depună noi eforturi pentru a ajunge la un cadru unic de reglementare pentru toate fondurile, cu scopul de a îmbunătăți în continuare complementaritatea și sinergia cheltuielilor la nivelul UE. Solicităm Comisiei să elaboreze propuneri privind modalitatea de a stabili norme mai coerente și de a simplifica aplicarea Regulamentului financiar general, fără a compromite controlul și transparența. Programele operaționale ar trebui să fie redactate într-o manieră armonizată, stabilind norme comune, lăsând în același timp suficientă flexibilitate pentru revizuire. Sunt necesare măsuri similare în ceea ce privește achizițiile publice: Comisia ar trebui să propună o procedură comună de ofertare și norme pentru a contesta atribuirea contractelor de achiziții publice. Ar trebui să fie luată în considerare crearea unui serviciu de asistență tehnică pentru beneficiari la nivel european și național.

Subliniem că rezultatele în materie de performanțe sunt mai importante decât simpla absorbție a fondurilor. Raportul calitate-preț ar trebui să fie principiul director la toate nivelurile, în execuția bugetului UE. Fondurile europene ar trebui acordate numai în cazul în care contribuie la atingerea unui obiectiv de politică și dacă același rezultat nu poate fi obținut fără finanțare.

Pentru început, ar trebui să îmbunătățim performanța folosind reglementările, standardele și procedurile actuale. Pentru fondurile ESI, considerăm că este important să se analizeze rezultatul negocierilor privind acordurile de parteneriat și programele. Pe termen mediu, solicităm Comisiei să efectueze o evaluare a performanței programelor din actualul CFM. De asemenea, Comisia ar trebui să evalueze impactul actelor delegate și al actelor de punere în aplicare asupra sarcinii administrative și a punerii în aplicare a politicilor. Pe baza acestor evaluări, Parlamentul European și Consiliul ar trebui să identifice politicile și reglementările care trebuie îmbunătățite în următoarea perioadă de programare.

Este necesar să maximizăm impactul finanțării externe acordate de UE. Instrumentele europene de finanțare externă reprezintă un mijloc important pentru abordarea provocărilor globale tot mai mari și pentru promovarea intereselor și a valorilor europene la nivel mondial. Considerăm că trebuie să fie realizată o mai bună sinergie între diferitele instrumente. Solicităm Comisiei să evalueze temeinic finanțarea UE destinată țărilor terțe și să elaboreze o propunere pentru un cadru strategic comun, care să stabilească norme comune aplicabile tuturor instrumentelor externe.

Cum evaluăm?

O mai bună măsurare a performanței anterioare va permite legiuitorilor să ia pe viitor decizii mai bune de gestionare a cheltuielilor. Deși eforturile depuse anterior pentru a îmbunătăți măsurarea performanțelor se îndreaptă în direcția cea bună, rămân câteva deficiențe, cum ar fi indicatori nefiabili, obiective prea cuprinzătoare și prea ambițioase, având în vedere creditele disponibile în prezent și colectarea de date inexacte sau chiar irelevante. Producția cantitativă și ratele de eroare (reziduală) sunt predominante, iar aspectele calitative și impactul real sunt, în mare parte, neglijate. Caracterul multianual al programelor UE nu ar trebui să afecteze evaluarea anuală a programelor. Comisia ar trebui să facă o distincție clară în cadrul evaluărilor sale între programe de succes și cele care nu se bucură de succes.

Solicităm noi modalități pentru a evalua execuția bugetului: acestea ar trebui să se întemeieze pe performanța programelor și a anumitor proiecte, pe baza unui set limitat de indicatori clari care măsoară contribuția cheltuielilor UE la realizarea obiectivelor predefinite și a obiectivelor de etapă. Pentru a asigura un nivel înalt de comparabilitate între programe, proiecte și linii bugetare, indicatorii trebuie să fie armonizați pe cât posibil, atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre. Evaluările trebuie să combine elemente cantitative și calitative. De exemplu, evaluarea unui program de creștere economică ar trebui să măsoare nu numai numărul de locuri de muncă create, ci și numărul de locuri de muncă de înaltă calitate și pe termen lung.

Conținutul raportării trebuie să fie îmbunătățit pentru a satisface nevoile și interesele factorilor de decizie politică. Prezentarea rapoartelor ar trebui să aibă loc în timp util, astfel încât autoritatea bugetară să poată lua în considerare constatările în contextul pregătirii următorului buget. Atenția ar trebui să fie îndreptată înspre rezultatele efective (nu doar înspre ratele de eroare) în raport cu obiectivele prestabilite.

Cum controlăm?

Verificările multiple efectuate la diferite niveluri de control sunt ineficiente și implică costuri ridicate. Lanțul de audit trebuie să fie consolidat prin punerea în aplicare adecvată a modelului de audit unic. Toate controalele ar trebui să se realizeze în funcție de riscuri, și anume să se efectueze controale acolo unde riscurile sunt cele mai mari. Risc mai ridicat, mai multe controale - risc mai scăzut, mai puține controale. Rezultatele trebuie puse la dispoziția Comisiei și Parlamentului European. Curțile de conturi naționale și regionale ar trebui să se implice mai mult în controlul proiectelor UE și al fondurilor naționale. Acest lucru necesită independența auditorilor externi și a birourilor de statistică. Este nevoie de o colaborare mai eficientă, inter alia, prin intermediul planurilor de audit și al standardelor internaționale de audit. Considerăm că introducerea unor standarde europene de contabilitate (EPSAS) ar îmbunătăți în continuare consecvența și comparabilitatea datelor transmise de statele membre, permițând, de asemenea, o evaluare mai precisă a condiționalității macroeconomice. Raportarea unor valori sau constatări greșite de către statele membre trebuie să fie sancționată.

Corupția reprezintă o amenințare la adresa integrității administrative și a intereselor financiare ale UE. Pe lângă punerea în aplicare efectivă a legislației anticorupție și asumarea în continuare a responsabilității de către statele membre, solicităm un angajament ferm privind politicile preventive. Sunt necesare orientări comune, norme și dosare de licitație transparente și ușor de utilizat de către beneficiari și de către autoritățile de management. Controalele ar trebui să fie efectuate pe cale electronică și nu ar trebui să compromită viabilitatea unui proiect. Este nevoie de personal competent și cu experiență în domeniile de punere în aplicare și de control. UE ar trebui să solicite aderarea la Grupul de state din cadrul Consiliului Europei împotriva corupției (GRECO).

Transparența constituie un element fundamental al finanțării UE. Solicităm Comisiei și statelor membre să elaboreze o platformă electronică unică care să asigure accesul deplin al tuturor părților interesate la informațiile privind proiectele finanțate de UE în întreaga Europă. Îmbunătățirea administrării este la fel de importantă. Ne angajăm să inițiem o lege procedurală administrativă în UE pentru a obține o mai bună funcționare a instituțiilor.

Autoritatea bugetară ar trebui să utilizeze în mod sistematic constatările și recomandările evaluărilor și auditurilor performanței atunci când se elaborează bugetele anuale. Decizia de alocare a resurselor trebuie să fie justificată de o evaluare pozitivă a performanței. Programele ar trebui să fie revizuite în cazul în care eșuează în mod repetat să își îndeplinească obiectivele predefinite.

Concluzie: Cum poate fi transformat conceptul PBB într-un instrument de politică util?

PBB trebuie să crească contribuția bugetului UE la promovarea priorităților și politicilor UE și la îmbunătățirea capacității de reacție a acesteia într-o situație de criză, permițând, astfel, Uniunii să prospere și să facă față cu succes provocărilor actuale și viitoare.

PBB implică formularea de obiective și ținte strategice, definirea unor măsuri credibile pentru a atinge obiectivele avute în vedere și găsirea de indicatori adecvați pentru a măsura performanța, asigurând, în același timp, coerența între diferitele politici și niveluri politice.

În acest sens, Grupul PPE consideră că următoarele aspecte sunt deosebit de importante:

• elaborarea unei strategii politice pe termen lung în perioada de după 2020, cu obiective strict definite și măsurabile, cu accent pe valoarea adăugată europeană, cu indicatori relevanți pentru îmbunătățirea caracterului măsurabil și cu o atribuire clară a responsabilităților Uniunii Europene și statelor sale membre;
• stimulente mai puternice pentru statele membre pentru a utiliza în mod corespunzător fondurile UE, și anume prin desprinderea de învățăminte din condițiile existente și prin crearea unei legături între finanțarea UE și punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări;
• o flexibilitate suficientă pentru niveluri de guvernanță mai scăzute privind modalitatea de realizare a obiectivelor;
• un cadru care sporește consecvența datelor prezentate de către statele membre Uniunii Europene pentru evaluare, inclusiv EPSAS;
• o mai mare simplificare pentru a reduce birocrația, costurile de control și ratele de eroare, inclusiv un Regulament financiar comun cu norme consecvente pentru toate fondurile și un cadru unic de reglementare pentru programe și programe operaționale;
• consolidarea în continuare a flexibilității interne a bugetului, pentru a permite un răspuns rapid la evenimente neprevăzute, cu actualizări privind performanța și previziuni îmbunătățite; monitorizarea și evaluarea sistematică, precum și disponibilitatea publică a rezultatelor, pentru a oferi tuturor părților interesate posibilitatea de a evalua și de a îmbunătăți performanța acestora;
• o abordare pragmatică în cadrul elaborării bugetului, care pune accent pe identificarea priorităților pozitive și negative, pe baza rezultatelor evaluărilor de performanță;
• o legătură mai puternică între venituri și cheltuieli, prin intermediul unui nou sistem de resurse proprii autentice.

Considerăm că este important ca toate părțile interesate implicate în ciclul bugetar să se angajeze să urmeze această nouă abordare. Solicităm Comisiei să inițieze, cât mai curând posibil, o nouă acțiune-pilot într-un domeniu de activitate specific, în care conceptul de „întocmire a bugetului în funcție de performanțe” să fie pe deplin pus în aplicare, iar indicatorii și modelele de evaluare să se aplice în totalitate.

[1] Articolul 318 din TFUE solicită anual Comisiei „un raport de evaluare a finanțelor Uniunii bazat pe rezultatele obținute, în special raportându-se la indicațiile date de Parlamentul European și de Consiliu [...]”.

[2] Acordul interinstituțional din 2 decembrie 2013 între Parlamentul European, Consiliu și Comisie privind disciplina bugetară, cooperarea în chestiuni bugetare și buna gestiune financiară (2013/C 373/01)

[3] Ex. Rezoluția Parlamentului European din 26 februarie 2014 referitoare la evaluarea finanțelor Uniunii pe baza rezultatelor obținute: un nou instrument pentru procedura îmbunătățită de descărcare de gestiune a Comisiei Europene (P7_TA(2014)0134)