Стратегически документ на Групата на ЕНП относно бюджетирането въз основа на резултатите

По-добро изразходване на средствата на ЕС: поставяне на акцента върху резултатите

Общо въведение

Бюджетът на ЕС е инвестиционен бюджет. Около 90% от ресурсите на ЕС се изразходват за политики и програми, от които се възползват гражданите в държавите-членки. В настоящия контекст на ограничени бюджетни ресурси Съюзът трябва с по-малко ресурси да направи повече неща, и то да ги направи по-добре. Програмите и проектите трябва да постигнат политически приоритети и цели (ефективност), така че всяко изразходвано евро да има най-висока добавена стойност за преследваната цел (ефикасност), а резултатите да се постигат при възможно най-ниската цена (икономичност). Тази концепция за „по-добро изразходване на средствата“ трябва да се превърне в реалност посредством бюджетирането въз основа на резултатите.

Бюджетирането въз основа на резултатите има за цел да усъвършенства доброто финансово управление на разходите на ЕС чрез свързването на финансирането с резултатите по начин, който е прозрачен: бюджетирането се основава на постигането на предварително определени и измерими приоритети и цели, при зададено равнище на разходите.

Защо се нуждаем от бюджетиране въз основа на резултатите?

Административната тежест, забавеното изпълнение, лошото управление и корупцията, която е налице в някои случаи, пречат на бюджета на ЕС да разгърне своя потенциал за възстановяване на растежа и работните места в ЕС. Освен това от 2011 г. насам проблемите, свързани със закъснели плащания, засягат бюджета на ЕС.

Групата на ЕНП призовава за изместване на фокуса в хода на целия бюджетен цикъл от правилата и процедурите към резултатите и изпълнението. Това включва политическото програмиране, разпределението на бюджетните ресурси, изпълнението на бюджета и процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета. Бюджетът, ориентиран към резултатите, се занимава с политически приоритети, изискващи по-ефикасно програмиране и изразходване на средствата. Това включва, наред с разпоредбите за гъвкавост в МФР, прехвърлянето на неизразходваните средства от излишъка, включително глоби, за следващата година.

Правно основание

Необходимостта от съсредоточаване на финансите на Съюза върху резултатите и изпълнението вече е спомената в Договора[1], МИС за бюджета[2] и резолюции на Европейския парламент (ЕП)[3]. Финансовият регламент на ЕС изисква конкретни и измерими цели, които са постижими и срочни, да са определени за всички сектори на дейност, обхванати от бюджета на ЕС.

На практика бюджетирането въз основа на резултатите следва да се ръководи от следните принципи:

1. Акцентиране върху дейности, при които намесата на ЕС има най-висок потенциал за въздействие/ливъридж;
2. Установяване на отрицателни приоритети, за които изразходването на средства от ЕС ще бъде намалено или спряно.

В текущия програмен период вече са положени усилия да се постигне по-добър баланс между ползите и разходите. Примери за това са въвеждането на нови механизми, като например предварителни условия, последваща оценка, резерв за изпълнение и по-силна връзка с икономическото управление. Европейските структурни и инвестиционни (ЕСИ) фондове имат цели и показатели, а общата селскостопанска политика (ОСП) - условия за екологични резултати. Трябва обаче да се определят по-ясни приоритети за изразходването на средствата, заедно с установяването на отрицателни приоритети. Освен това системата на ресурсите на ЕС, основана на вноски на базата на националния БНД, които съставляват почти 80% от приходите на ЕС, включва бюджетни преговори относно нетните приходи, а не относно въздействието на изразходването на средствата. Ето защо ние призоваваме за бюджет на ЕС, основан на истински собствени ресурси, както е предвидено в Договора.

Изпълнение: подобрена съгласуваност на правилата на Комисията и на държавите-членки

За всеки проект, финансиран от ЕС, отговорният администратор трябва да прилага множество, понякога противоречащи си, правила от законодателството на Съюза, националното или регионалното законодателство. Систематичното преработване на многогодишни програми в края на седемгодишния цикъл изисква административни усилия и разходи за обучение, без непременно да генерира добавена стойност или подобрение. Резултатът е сложни правила и скъпи процедури, което води до ситуация, в която много потенциални бенефициенти, често малки субекти, като например стартиращи предприятия или МСП, се въздържат да кандидатстват за финансиране от ЕС.

Разходните програми и техните стандарти и процедури следва да са съгласувани и предсказуеми. Ние се противопоставяме на постоянно променящи се тълкувателни („живи“) документи, издадени от Комисията. Правилата не следва да се променят между програмните периоди, освен ако не се окажат безполезни.

Отбелязваме примера с регламента за общоприложимите разпоредби (РОР) и изискваме нови усилия за постигане на единна нормативна уредба за всички фондове с цел допълнително подобряване на взаимното допълване и синергията при изразходването на средствата на ЕС. Призоваваме Комисията да изготви предложения за начина, по който правилата да станат по-последователни, а прилагането на общия Финансов регламент - по-просто, без да се застрашават контролът и прозрачността. Оперативните програми следва да бъдат изготвяни по хармонизиран начин, при установяване на общи правила, като се предвижда достатъчно гъвкавост за преразглеждане. Подобно действие е необходимо по отношение на възлагането на обществени поръчки: Комисията следва да предложи обща процедура за представянето на оферти и правила за оспорване на възлагането на договори за обществени поръчки. Следва да се обмисли създаването на бюра за оказване на съдействие на бенефициентите на европейско и национално равнище.

Подчертаваме, че резултатите от изпълнението са по-важни от простото усвояване на средствата. Икономическата изгода следва да бъде водещият принцип на всички равнища при изпълнението на бюджета на ЕС. Финансирането от ЕС следва да се предоставя само ако то допринася за постигане на цел на политиката и ако същият резултат не може да бъде постигнат без него.

Като начало следва да подобрим изпълнението, като използваме настоящите правила, стандарти и процедури. За ЕСИ фондовете считаме, че е важно да се анализират резултатите от преговорите по споразуменията и програмите за партньорство. В средносрочна перспектива призоваваме Комисията да извърши оценка на изпълнението на програмите по действащата МФР. Комисията следва също така да извърши оценка на въздействието на делегираните актове и актовете за изпълнение върху административната тежест и изпълнението на политиките. Въз основа на тези оценки Европейският парламент и Съветът следва да идентифицират политики и разпоредби, които трябва да се усъвършенстват през следващия програмен период.

Необходимо е да увеличим максимално въздействието на външното финансиране, предоставяно от ЕС. Европейските инструменти за външно финансиране са важно средство за предприемане на мерки във връзка с увеличаващите се глобални предизвикателства и за отстояване на европейските интереси и ценности на световната сцена. Считаме, че трябва да бъде постигнато по-голямо полезно взаимодействие между различните инструменти. Изискваме от Комисията да извърши подробна оценка на финансирането от ЕС за трети държави и да изготви предложение за обща стратегическа рамка, в която се определят общите правила, приложими за всички инструменти за външно финансиране.

Как оценяваме?

По-доброто измерване на постигнатите резултати от изпълнението в миналото ще даде възможност на законодателите да вземат по-добри решения относно изразходването на средства в бъдещето. Въпреки че положените в миналото усилия за подобряване на измерването на резултатите от изпълнението са в правилната посока, продължават да съществуват някои несъвършенства, в това число ненадеждни показатели, цели, които са твърде широки и амбициозни предвид наличните към момента бюджетни кредити и събирането на непоследователни или дори безсмислени данни. Количествените резултати и процентите на (остатъчни) грешки са преобладаващи, а качествените аспекти и реалното въздействие - широко пренебрегвани. Многогодишният характер на програмите на ЕС не следва да води до отслабване на годишната оценка на програмите. В своите оценки Комисията следва да прави ясно разграничение между успешни и неуспешни програми.

Изискваме нови начини за оценяване на изпълнението на бюджета: те следва да се основават на резултатите от изпълнението на програмите и някои проекти, на базата на ограничен набор от ясни показатели за измерване на приноса на изразходването на средства на ЕС за постигането на предварително определени цели и срокове. За да се гарантира висока степен на съпоставимост между програми, проекти и бюджетни редове, показателите трябва да бъдат хармонизирани във възможно най-голяма степен, както на равнище ЕС, така и на равнище държави-членки. Оценките трябва да съчетават количествени и качествени елементи. Например, оценката на програма за икономически растеж следва да измерва не само броя на създадените работни места, но също и дела на висококачествените, дългосрочни работни места.

За да отговори на нуждите и интересите на създателите на политики, съдържанието на докладването трябва да се подобри. Представянето на доклади следва да бъде своевременно, така че при подготовката на следващия бюджет бюджетният орган да може да вземе под внимание констатациите. Акцентът следва да се постави върху действителните резултати от изпълнението (не само върху процента грешки) по отношение на предварително определените цели.

Как контролираме?

Многобройните проверки на различни нива на контрол са неефикасни и повишават разходите. Одитната верига трябва да бъде подсилена чрез правилното прилагане на схемата за единен одит. Контролът следва да се основава на риска: насочване на вниманието към областите, където рисковете са най-големи. По-висок риск, повече проверки — по-малък риск, по-малко проверки. Резултатите трябва да бъдат предоставяни на Комисията и на Европейския парламент. Националните и регионалните сметни палати следва да участват по-активно в контрола на проекти на ЕС и национални фондове. Това изисква независимост на външните одитори и статистическите служби. Необходимо е по-ефикасно сътрудничество, наред с другото чрез одитни планове и международните стандарти за одит. Считаме, че въвеждането на европейски счетоводни стандарти (ЕССПС) ще подобри допълнително съгласуваността и съпоставимостта на данните, предоставени от държавите-членки, като също така даде възможност за по-точна оценка на макроикономическите условия. Докладването на грешни цифри или констатации от страна на държавите-членки трябва да бъде наказвано.

Корупцията представлява заплаха за административната почтеност и финансовите интереси на ЕС. Освен ефективното прилагане на законодателството за борба с корупцията и по-нататъшната отчетност на държавите-членки, ние изискваме твърдо ангажиране с политики за превенция. Необходими са общи насоки, правила и тръжни досиета, които са прозрачни и лесни за ползване от бенефициентите и управляващите органи. Проверките следва да бъдат електронни и не следва да застрашават стабилността на даден проект. Необходим е компетентен и опитен персонал в областта на изпълнението и контрола. ЕС следва да кандидатства за членство в Групата държави срещу корупцията (GRECO) към Съвета на Европа.

Прозрачността е в основата на финансирането от ЕС. Призоваваме Комисията и държавите-членки да разработят единна електронна платформа, която осигурява пълен достъп за всички заинтересовани страни до информация относно финансираните от ЕС проекти на територията на Европа. Подобряването на администрацията е също толкова важно. Ние сме поели ангажимент да започнем работата по административно-процесуално право на ЕС, за да се постигне по-добро функциониране на институциите.

Бюджетният орган следва да използва систематично констатациите и препоръките от оценките на изпълнението и одитите, когато съставя годишни бюджети. Решението за разпределението на ресурсите трябва да бъде подкрепено от положителен преглед на резултатите от изпълнението. Ако програмите продължават да не изпълнят своите предварително определени цели, те следва да бъдат преработени.

Заключение: как може концепцията за бюджетиране въз основа на резултатите да се превърне в полезен инструмент на политиката?

Бюджетирането въз основа на резултатите трябва да увеличи приноса на бюджета на ЕС за напредъка в изпълнението на приоритетите и политиките на ЕС и за по-ефикасното му използване в случай на криза, като по този начин даде възможност на Съюза да просперира успешно и да се изправи пред настоящите и бъдещите предизвикателства.

Бюджетирането въз основа на резултатите включва формулирането на стратегически цели и задачи, определянето на надеждни мерки за постигането на предвидените цели и намирането на подходящи показатели за измерване на изпълнението, като същевременно се гарантира съгласуваност между различните политики и политически равнища.

В тази връзка Групата на ЕНП придава особено значение на следните въпроси:

• разработване на дългосрочна политическа стратегия за периода след 2020 г. с тясно определени и измерими цели, акцент върху европейската добавена стойност, адекватни показатели за подобряване на измеримостта и ясно определяне на отговорностите на ЕС и неговите държави-членки;
• по-силни стимули за държавите-членки да се възползват от средствата на ЕС, наред с другото чрез извличане на поуки от съществуващите условия и чрез създаването на връзка между финансирането от ЕС и изпълнението на специфичните за всяка държава препоръки;
• достатъчна гъвкавост за по-ниските равнища на управление относно начините за постигане на целите;
• уредба, повишаваща съгласуваността на данните, които държавите-членки предоставят на ЕС за оценка, включително ЕССПС;
• допълнително опростяване с цел намаляване на бюрокрацията и намаляване на разходите за контрол и процентите на грешка, включително общ Финансов регламент със съгласувани правила за всички фондове и единна нормативна уредба за програмите и оперативните програми;
• допълнително повишаване на вътрешната гъвкавост на бюджета, за да се даде възможност за бързо реагиране на непредвидени събития, с актуална информация относно изпълнението и подобрени прогнози; систематично наблюдение и оценка, както и достъп на обществеността до резултатите, за да се предостави на всички заинтересовани страни възможността да оценяват и подобряват своето изпълнение;
• прагматичен подход към съставянето на бюджета, който поставя акцент върху определяне на положителни и отрицателни приоритети, въз основа на резултатите от оценки на изпълнението;
• по-силна връзка между приходите и разходите посредством нова система на истински собствени ресурси.

Считаме, че е изключително важно всички заинтересовани страни, участващи в бюджетния цикъл, да са решени да се придържат към този нов подход. Изискваме от Комисията да започне в най-кратки срокове ново пилотно действие в конкретна област на дейност, в която концепцията за „бюджетиране въз основа на резултатите“ се прилага в пълна степен, а показателите и моделите за оценка се прилагат изцяло.

[1] Чл. 318 от ДФЕС призовава за ежегоден „доклад за оценка на финансите на Съюза, въз основа на постигнатите резултати, по-специално във връзка с насоките, дадени от Европейския парламент и Съвета [...]“, който да бъде представян от Комисията.

[2] Междуинституционално споразумение от 2.12.2013 г. между Европейския парламент, Съвета и Комисията относно бюджетната дисциплина, сътрудничеството по бюджетни въпроси и доброто финансово управление (2013/C 373/01).

[3] Напр. резолюцията на Европейския парламент от 26 февруари 2014 г. относно оценката на финансите на Съюза въз основа на постигнатите резултати: нов инструмент за усъвършенстваната процедура за освобождаване на Комисията от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета (P7_TA(2014)0134)