ERP fraktsiooni poliitikadokument tulemuspõhise eelarvestamise kohta

ELi rahaliste vahendite parem kasutamine ja tulemustele keskendumine

Üldine sissejuhatus

ELi eelarve on investeerimiseelarve. Umbes 90% ELi vahenditest kasutatakse liikmesriikide kodanike heaks kavandatud meetmetele ja programmidele. Praeguses piiratud eelarvevahendite kontekstis peab liit vähemaga rohkem korda saatma ja tegema seda paremini. Programmid ja projektid peavad vastama poliitilistele prioriteetidele ja saavutama eesmärgid (tulemuslikkus), et iga kulutatud euro annaks eesmärgi saavutamiseks suurimat lisaväärtust (tõhusus) ja tulemused saavutataks võimalikult väikeste kuludega (säästlikkus). Selline rahaliste vahendite parema kasutamise põhimõte peab realiseeruma tulemuspõhise eelarvestamise teel.

Tulemuspõhise eelarvestamise sihiks on parandada ELi kulutuste usaldusväärset finantsjuhtimist, seostades rahastamise tulemustega läbipaistval viisil – eelarvestamine põhineb ettemääratud, mõõdetavate prioriteetide ja eesmärkide saavutamisel kindlaksmääratud kulutuste abil.

Milleks on vaja tulemuspõhist eelarvestamist?

Halduskoormus, rakendamise hilinemine, halb juhtimine ja teatud juhtudel lausa korruptsioon takistavad ELi eelarve kõigi võimaluste kasutamist liidu majanduskasvu ja töökohtade taastamisel. Peale selle mõjutavad ELi eelarvet 2011. aastast alates maksete hilinemisega seotud probleemid.

ERP fraktsioon nõuab, et kogu eelarvetsükli ulatuses keskendutaks eeskirjade ja menetluste asemel tulemustele ja toimivusele. See hõlmab poliitilist kavandamist, eelarvevahendite eraldamist, eelarve täitmist ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetlust. Tulemustele suunatud eelarve tegeleb poliitiliste prioriteetidega, mis eeldab tõhusamat kavandamist ja kulutuste tegemist. Lisaks mitmeaastase finantsraamistiku paindlikkussätetele hõlmab see kasutamata summade, sealhulgas trahvide ülekandmist eelarveülejäägist järgmise aasta eelarvesse.

Õiguslik alus

Vajadust keskendada liidu rahalised vahendid tulemustele ja toimivusele mainitakse juba aluslepingus[1], institutsioonidevahelise kokkuleppe eelarvet käsitlevas osas[2] ning Euroopa Parlamendi resolutsioonides[3]. ELi finantsmääruses nõutakse, et kõigis ELi eelarvega hõlmatud tegevusvaldkondades seataks konkreetsed ja mõõdetavad eesmärgid, mis on saavutatavad ning ajaliselt määratletud.

Tulemuspõhise eelarvestamise praktilisel rakendamisel tuleks juhinduda järgmistest põhimõtetest:

1. keskenduda tegevusele, kus ELi sekkumisel on võimalikult suur mõju/võimendus;
2. teha kindlaks negatiivsed prioriteedid, millele tehtavaid ELi kulutusi vähendatakse või need lõpetatakse.

Käesoleval programmiperioodil on juba püütud tulude ja kulude vahel paremat tasakaalu saavutada. Näiteks on kasutusele võetud uusi mehhanisme, nagu eeltingimused, järelhindamine, tulemusreserv ja tugevam seos majanduse juhtimisega. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidel on eesmärgid ja näitajad ning ühine põllumajanduspoliitika hõlmab keskkonnanõuetele vastavuse tingimusi. Kuid kulutuste jaoks tuleb määrata selgemad prioriteedid ja ühtlasi kindlaks määrata negatiivsed prioriteedid. Peale selle peetakse ELi rahaliste vahendite süsteemis, mis rajaneb liikmesriikide SKP-le vastaval panusel, mis moodustab peaaegu 80% liidu eelarvest, eelarveläbirääkimisi pigem puhastulu kui kulutuste mõju üle. Seetõttu nõuame sellise ELi eelarve koostamist, mis põhineks aluslepingus ette nähtud tõelistel omavahenditel.

Rakendamine ja komisjoni ning liikmesriikide eeskirjade suurem kooskõlastatus

Mis tahes ELi rahastatud projekti puhul peab vastutav korraldaja kohaldama arvukaid liidu, liikmesriikide või piirkondlikest eeskirjadest pärinevaid reegleid, mis on kohati vastuolulised. Mitmeaastaste programmide süstemaatiline ümbersõnastamine seitsmeaastase tsükli lõpus põhjustab halduskoormust ja koolituskulusid, kuid ei loo tingimata lisaväärtust ega paranda tulemusi. Tulemuseks on keerukad eeskirjad ja kulukad menetlused, mille tõttu paljud potentsiaalsed toetusesaajad, sageli idufirmad või VKEd, loobuvad ELi rahastamist taotlemast.

Rahastamiskavad ning nende normid ja menetlused peaksid olema ühitatavad ja prognoositavad. Me ei kiida heaks komisjoni nn elavaid dokumente, mida pidevalt muudetakse ja ümber tõlgendatakse. Eeskirju ei tohiks programmiperioodide vahelisel ajal muuta, välja arvatud juhul, kui need osutuvad kasutuks.

Toome näiteks ühissätete määruse ja nõuame uusi jõupingutusi kõigi fondide jaoks ühtse eeskirja koostamiseks, et veelgi parandada ELi rahastamise täiendavust ja koostoimet. Palume komisjonil koostada ettepanekud selle kohta, kuidas muuta eeskirjad järjekindlamaks ja lihtsustada üldise finantsmääruse kohaldamist, kahjustamata seejuures kontrolli ja läbipaistvust. Rakenduskavad tuleks koostada kooskõlastatult, määrates kindlaks ühised eeskirjad, kuid võimaldades piisavat paindlikkust muudatuste tegemiseks. Sama tuleks teha avalike hangete puhul – komisjon peaks tegema ettepaneku ühise hankemenetluse kohta ning avaliku hanke lepingute sõlmimise vaidlustamise kohta. Tuleks kaaluda toetusesaajatele liidu ja liikmesriigi tasandil kasutajatoe loomist.

Rõhutame, et tegevuse tulemused on tähtsamad kui lihtne vahendite ärakasutamine. ELi eelarve rakendamisel tuleks kõigil tasanditel juhinduda kuludele vastava tulu põhimõttest. ELi rahalisi vahendeid tuleks anda ainult siis, kui see aitab poliitikaeesmärki täita ja kui ilma selleta ei ole võimalik sama tulemust saavutada.

Esmalt tuleks parandada tulemusi kehtivate määruste, normide ja menetluste alusel. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul peame tähtsaks analüüsida partnerluslepingute ja programmide läbirääkimiste tulemusi. Keskmises perspektiivis palume komisjonil korraldada praeguse mitmeaastase finantsraamistiku programmide tulemuste hindamine. Samuti peaks komisjon hindama delegeeritud ja rakendusaktide mõju halduskoormusele ja poliitika rakendamisele. Nende hinnangute põhjal peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu kindlaks määrama poliitika ja eeskirjad, mida tuleb järgmisel programmiperioodil parandada.

ELi välisrahastamise mõju tuleb muuta võimalikult suureks. Liidu välistegevuse rahastamisvahendid on tähtis vahend kasvavate ülemaailmsete probleemide lahendamiseks ning ELi huvide ja väärtuste edendamiseks globaalses mõõtkavas. Oleme veendunud, et tuleb saavutada eri vahendite suurem koostoime. Palume komisjonil põhjalikult hinnata ELi rahastamist kolmandatele riikidele ja koostada ühise strateegilise raamistiku ettepanek, kus määrataks kindlaks kõigi välisrahastamisvahendite jaoks ühised eeskirjad.

Kuidas hinnata?

Seniste tulemuste parem mõõtmine võimaldab seadusandjatel tulevikus paremaid rahastamisotsuseid teha. Kuigi senised jõupingutused tulemuste paremaks mõõtmiseks on tehtud õiges suunas, püsivad mitmed puudused, sealhulgas näitajate ebausaldatavus, kättesaadavaid eraldisi arvestades liiga ulatuslikud ja kauged eesmärgid ning ebaühtlaste või isegi mõttetute andmete kogumine. Kvantitatiivne väljund ja (jääk)vigade määr on valdavad ning kvaliteeti ja tegelikku mõju võetakse vähe arvesse. ELi programmide mitmeaastane iseloom ei tohiks kahjustada programmide iga-aastast hindamist. Komisjon peaks oma hinnangutes selgelt eristama edukaid ja edutuid programme.

Me nõuame eelarve täitmise uut hindamisviisi – see peaks põhinema programmide ja teatavate projektide tulemustel, lähtudes piiratud hulgast selgetest näitajatest, millega mõõdetakse ELi rahastamise osakaalu kindlaksmääratud eesmärkide ja vahe-eesmärkide saavutamisel. Et tagada programmide, projektide ja eelarveridade hea võrreldavus, peavad näitajad olema võimalikult ühtlustatud nii ELi kui ka liikmesriigi tasandil. Hindamisel tuleb ühendada kvantitatiivsed ja kvalitatiivsed elemendid. Näiteks majanduskasvu programmi hindamisel ei tuleks hinnata üksnes loodud töökohtade arvu, vaid ka kvaliteetsete pikaajaliste töökohtade osakaalu.

Poliitikakujundajate vajaduste ja huvide täitmiseks tuleb aruandlust parandada sisuliselt. Aruanded tuleks esitada õigeaegselt, et eelarvepädev institutsioon saaks järgmise eelarve ettevalmistamisel tulemusi arvesse võtta. Tuleks keskenduda tegelikele tulemustele (mitte üksnes veamääradele) seoses kindlaksmääratud eesmärkidega.

Kuidas kontrollida?

Mitmekordne kontroll eri tasanditel ei ole tõhus ja suurendab kulusid. Auditiahelat tuleb tugevdada ühtse auditikava nõuetekohase rakendamisega. Kogu kontroll peaks olema riskipõhine ning keskenduma valdkondadele, kus risk on kõige suurem. Suurem risk – rohkem kontrolli, väiksem risk – vähem kontrolli. Tulemused tuleb teha komisjonile ja Euroopa Parlamendile kättesaadavaks. Riikide ja piirkondade kontrollikojad peaksid ELi projektide ja riikide rahaliste vahendite kontrollimisel rohkem osalema. See eeldab välisaudiitorite ja statistikaametite sõltumatust. Koostööd tuleb tõhustada, muu hulgas auditikavade ja rahvusvaheliste auditinormide abil. Leiame, et Euroopa avaliku sektori raamatupidamisstandardid aitaksid parandada liikmesriikide esitatavate andmete järjekindlust ja võrreldavust, võimaldades ühtlasi täpsemalt hinnata makromajanduslikke tingimusi. Kui liikmesriigid esitavad eksitavaid arve või tulemusi, tuleks selle eest määrata karistused.

Korruptsioon vähendab halduse usaldusväärsust ja kahjustab ELi finantshuvisid. Lisaks korruptsioonivastaste õigusaktide tulemuslikule rakendamisele ja liikmesriikide aruandekohustuse suurendamisele nõuame ka järjekindlaid ennetusmeetmeid. Vaja on ühiseid suuniseid, eeskirju ja hankedokumente, mis oleksid läbipaistvad ja mida toetusesaajatel ja haldusasutustel oleks lihtne kasutada. Kontroll peaks olema elektrooniline ja ei tohiks projekti usaldusväärsust ohtu seada. Rakendamise ja kontrolli valdkonnas on vaja pädevaid ja kogenud töötajaid. EL peaks taotlema Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase ühenduse (GRECO) liikmestaatust.

ELi rahastamistegevus peab eelkõige olema läbipaistev. Palume komisjonil ja liikmesriikidel luua ühtne elektrooniline platvorm, mis tagaks kõikjal Euroopas sidusrühmade täieliku juurdepääsu ELi rahastatavate projektidega seotud teabele. Halduskorralduse parandamine on niisama oluline. Institutsioonide parema toimimise eesmärgil soovime käivitada ELi haldusmenetlusõiguse kujundamise.

Eelarvepädev institutsioon peaks aastaeelarve koostamisel süstemaatiliselt kasutama tulemuste hindamise ja auditite järeldusi ja soovitusi. Vahendite eraldamise otsuse aluseks peaks olema positiivne tulemuslikkuse hinnang. Kui programmi kindlaksmääratud eesmärgid jäävad pidevalt täitmata, tuleks programmi muuta.

Järeldus: Kuidas muuta tulemuspõhine eelarvestamine kasulikuks poliitikavahendiks?

Tulemuspõhine eelarvestamine peab suurendama ELi eelarve panust liidu prioriteetide ja poliitika edendamisse ning kriisivalmiduse suurendamisse, et EL suudaks edukalt areneda ning praegusi ja tulevasi kriise ületada.

Tulemuspõhine eelarvestamine hõlmab strateegiliste eesmärkide sõnastamist, eesmärkide saavutamiseks usaldusväärsete meetmete väljatöötamist ning tulemuste mõõtmiseks nõuetekohaste näitajate määramist, ühtlasi tagades eri meetmete ja poliitiliste tasandite sidususe.

Seejuures peab ERP fraktsioon eriti tähtsaks järgmist:

• 2020. aasta järgse pikaajalise poliitilise strateegia koostamine, mis hõlmaks kitsalt määratletud ja mõõdetavaid eesmärke, keskenduks Euroopa lisaväärtusele, sisaldaks asjakohaseid näitajaid mõõdetavuse parandamiseks ning ELile ja liikmesriikidele selgete kohustuste seadmist;
• suuremad stiimulid liikmesriikidele, et nad ELi vahendeid tõhusalt kasutaksid, näiteks tehes kehtivatest tingimustest järeldusi ja seostades ELi rahastamise riigipõhiste soovituste täitmisega;
• madalamate haldustasandite piisav paindlikkus selles, kuidas eesmärke saavutada;
• liikmesriikide ELile hindamiseks esitatavate andmete järjepidevust suurendav raamistik, mis hõlmab ka Euroopa avaliku sektori raamatupidamisstandardeid;
• edasine lihtsustamine, mis vähendab bürokraatlikkust, kontrollikulusid ja veamäära ning hõlmab ühist finantsmäärust, mis sisaldab kõigi vahendite kohta kehtivaid ühtseid eeskirju, ning programmide ja rakenduskavade ühtset juhist;
• eelarve sisemise paindlikkuse edasine suurendamine, mis võimaldab ettenägematutele sündmustele kiiresti reageerida, tulemusi puudutavaid andmeid uuendada ja prognoose parandada; süstemaatiline seire ja hindamine ning tulemuste avalik kättesaadavus, et sidusrühmad saaksid oma tulemusi hinnata ja parandada;
• eelarve koostamise pragmaatiline meetod, kusjuures pööratakse tähelepanu positiivsete ja negatiivsete prioriteetide kindlaksmääramisele, lähtudes tulemushinnangute tulemustest;
• tulude ja kulude tugevam seostamine uue tõeliste omavahendite süsteemi abil.

Peame oluliseks, et kõik eelarvetsükli sidusrühmad kirjeldatud uue meetodi omaks võtaksid. Palume komisjonil võimalikult kiiresti algatada uus katsemeede konkreetses tegevusvaldkonnas, kus täielikult rakendataks tulemuspõhise eelarvestamise põhimõtet ning sellega seotud näitajaid ja hindamismudeleid.

[1] ELi toimimise lepingu artikli 318 kohaselt tuleb koostada „liidu rahanduse hindamisaruanne, mis põhineb eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu artikli 319 alusel antud juhiste rakendamise tulemustel”.

[2] Institutsioonidevaheline kokkulepe, 2. detsember 2013, Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel eelarvedistsipliini, eelarvealase koostöö ning usaldusväärse finantsjuhtimise kohta (2013/C 373/01).

[3] Nt Euroopa Parlamendi 26. veebruari 2014. aasta resolutsioon liidu rahanduse tulemuspõhise hindamise kui uue vahendi kohta Euroopa Komisjoni eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse täiustamiseks (P7_TA(2014)0134).