ELP frakcijos politikos dokumentas dėl į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymo

Geresnis ES lėšų panaudojimas: susitelkimas į rezultatus

Bendroji įžanga

ES biudžetas yra investicijų biudžetas. Apie 90% ES išteklių panaudojama valstybių narių piliečiams naudingoms politikos sritims ir programoms. Esant dabartinėms aplinkybėms, kai biudžeto ištekliai riboti, Sąjunga mažesnėmis lėšomis turi pasiekti daugiau ir geresnių rezultatų. Vykdant programas ir projektus turi būti pasiekti prioritetai ir tikslai (efektyvumas) – tai turi būti padaryta taip, kad kiekvienas išleistas euras siekiant nustatyto tikslo turėtų didžiausią pridėtinę vertę (veiksmingumas), o rezultatai būtų pasiekiami kuo mažesnėmis sąnaudomis (ekonomiškumas). Ši geresnio lėšų panaudojimo sąvoka turi tapti tikrove vykdant į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymą.

Į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymo tikslas – pagerinti ES išlaidų patikimą finansinį valdymą finansavimą skaidriai susiejant su rezultatais: Biudžeto sudarymas grindžiamas iš anksto nustatytų, pamatuojamų prioritetų ir tikslų pasiekimu teikiant tam tikro lygio finansavimą.

Kodėl mums reikia į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymo?

ES biudžeto potencialą siekiant Europos Sąjungoje atkurti augimą ir darbo vietas pilnai panaudoti trukdo administracinės kliūtys, vėluojantis įgyvendinimas, blogas valdymas ir tam tikrais atvejais netgi korupcija. Be to, nuo 2011 m. ES biudžetą veikia vėluojančių mokėjimų problemos.

ELP frakcija ragina nuo susitelkimo į taisykles ir procedūras pereiti prie susitelkimo į rezultatus ir rezultatyvumą per visą biudžeto ciklą. Tai apima politinį programavimą, biudžeto išteklių skyrimą, biudžeto įgyvendinimą ir biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūrą. Vykdant į rezultatus orientuotą biudžeto sudarymą dėmesys sutelkiamas į politinius prioritetus, kuriems reikia efektyvesnio programavimo ir išteklių panaudojimo. Be DFP lankstumo nuostatų, tai apima iš pertekliaus, įskaitant baudas, gautų lėšų perkėlimą į kitus metus.

Teisinis pagrindas

Poreikis Sąjungos finansus sutelkti į rezultatus ir rezultatyvumą jau minimas Sutartyje[1], Tarpinstituciniame susitarime dėl biudžeto[2] ir Europos Parlamento (EP) rezoliucijose[3]. ES finansiniame reglamente prašoma, kad visiems ES biudžete numatytiems veiklos sektoriams būtų nustatomi konkretūs, išmatuojami, pasiekiami ir nurodyto laikotarpio tikslai.

Faktiškai vykdant į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymą vadovaujamasi šiais principais:

1. dėmesys sutelkiamas į tas veiklos sritis, kuriose ES veiksmai daro didžiausią įmanomą poveikį;
2. nustatomi neigiami prioritetai, kuriems skiriamas ES finansavimas bus sumažintas arba nutrauktas.

Esamu programavimo laikotarpiu jau dedamos pastangos pasiekti geresnę naudos ir sąnaudų pusiausvyrą. Pavyzdžiui, įtraukiamos naujos priemonės, kaip kad ex ante sąlyga, ex post vertinimas, veiklos lėšų rezervas ir tvirtesnė sąsaja su ekonomikos valdymu. Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai) turi tikslus ir rodiklius, o bendra žemės ūkio politika (BŽŪP) – aplinkos apsaugos sąlygas. Vis dėlto išlaidoms turi būti nustayti aiškesni prioritetai ir nurodyti neigiami prioritetai. Be to, ES išteklių sistema, grindžiama nacionaliniais BNP įnašais, sudarančiais beveik 80 % ES pajamų, apima biudžeto srities derybas dėl grynųjų gavėjų, o ne dėl išlaidų poveikio. Taigi raginame ES biudžetą grįsti tikrais nuosavais ištekliais, kaip tai numatyta Sutartyje.

Įgyvendinimas: labiau suderintos Komisijos ir valstybių narių taisyklės

Kiekvienam atitinkamam ES finansuojamam projektui atsakingasis administratorius turi taikyti daugybę kartais prieštaringų taisyklių, susijusių su Sąjungos, nacionaliniais ar regioniniais teisės aktais. Nuolatinis daugiamečių programų rengimas iš naujo pasibaigiant septynerių metų ciklui reikalauja administracinių pastangų ir mokymo išlaidų, tačiau nebūtinai sukuria pridėtinę vertę ar padeda atlikti patobulinimus. To rezultatas – sudėtingos taisyklės ir brangios procedūros, dėl kurių susidaro padėtis, kai daugelis potencialių gavėjų, dažnai maži subjektai, kaip kad pradedančiosios įmonės ar MVĮ, neprašo ES finansavimo.

Išlaidų programos ir jų standartai bei procedūros turėtų būti suderinami ir numatomi. Prieštaraujame Komisijos rengiamiems nuolat kintantiems aiškinamiesiems („gyviems“) dokumentams. Taisyklės neturėtų būti keičiamos keičiantis programavimo laikotarpiams, nebent pasirodytų, kad jos yra nenaudingos.

Atkreipiame dėmesį į Bendrųjų nuostatų reglamentą (BNR) ir prašome dėti naujas pastangas, kad būtų parengtas bendras taisyklių rinkinys, taikomas visiems fondams, siekiant dar labiau patobulinti ES išlaidų suderinamumą ir sąveiką. raginame Komisiją parengti pasiūlymus dėl to, kaip taisykles padaryti nuoseklesnes, o viso Finansinio reglamento taikymą – paprastesnį, netrukdant kontrolei ir nepažeidžiant skaidrumo principo. Veiksmų programos turėtų būti rengiamos suderintai, nustatant bendras taisykles ir paliekant pakankamai lankstumo taisymui. Reikia imtis panašių veiksmų ir dėl viešųjų pirkimų: Komisija turėtų pasiūlyti bendrą procedūrą, taikomą konkursams, ir viešųjų pirkimų sutarčių skyrimo užginčijimo taisykles. Reikėtų svarstyti galimybę Europos ir nacionaliniu lygmenimis įsteigti paramos gavėjams skirtas pagalbos tarnybas.

Pabrėžiame, kad veiklos rezultatai yra svarbesni už vien tik lėšų įsisavinimą. Ekonominė nauda turėtų būti pagrindinis principas, taikomas visais ES biudžeto įgyvendinimo lygmenimis. ES finansavimas turėtų būti suteikiamas tik tuo atveju, jeigu jis padeda pasiekti politikos tikslą ir jeigu to paties rezultato neįmanoma pasiekti be šio finansavimo.

Iš pradžių turėtume rezultatyvumą pagerinti naudodami esamas taisykles, standartus ir procedūras. Kalbėdami apie Europos struktūrinius ir investicijų fondus (ESI fondus), manome, kad svarbu išnagrinėti derybų dėl partnerystės susitarimų ir programų rezultatus. Vidutinės trukmės laikotarpiu raginame Komisiją atlikti pagal dabartinę DFP vykdomų programų rezultatyvumo vertinimą. Komisija taip pat turėtų įvertinti deleguotųjų aktų ir įgyvendinimo aktų poveikį administracinei naštai ir politikos įgyvendinimui. Remdamiesi šiais vertinimais, Europos Parlamentas ir Taryba turėtų nustatyti, kokias politikos sritis ir taisykles reikia patobulinti per kitą programavimo laikotarpį.

Turime padidinti ES išorės finansavimo poveikį. Europos išorės finansavimo priemonės yra svarbios siekiant spręsti didėjančias pasaulines problemas ir pasaulio lygiu skleisti Europos interesus ir vertybes. Manome, kad reikia užtikrinti didesnę įvairių priemonių sąveiką. Prašome Komisijos atidžiai įvertinti ES finansavimą, teikiamą trečiosioms šalims, ir parengti pasiūlymą dėl bendros strateginės programos, kurioje būtų nustatomos bendros visoms išorės priemonėms taikomos taisyklės.

Kaip vertiname?

Geresnis praeities veikos vertinimas padės teisės aktų leidėjams ateityje priimti geresnius sprendimus dėl išlaidų. Nors praeities pastangos geriau įvertinti rezultatyvumą buvo kreipiamos tinkama linkme, vis dar liko keletas trūkumų, įskaitant nepatikimus rodiklius, pernelyg plačius ir didelius tikslus, atsižvelgiant į šiuo metu prieinamus asignavimus, ir nenuoseklių ar net nereikšmingų duomenų rinkimą. Vyrauja kiekybiniai rezultatai ir (likutinis) klaidų lygis, o kokybiniai aspektai ir realus poveikis lieka dažnai nežinomi. Daugiametis ES programų pobūdis neturėtų susilpninti metinio programų vertinimo. Komisija savo vertinimuose turėtų aiškiai skirti sėkmingas ir nesėkmingas programas.

Prašome naujų biudžeto įgyvendinimo vertinimo būdų: jie turėtų būti grindžiami programų ir kai kurių projektų rezultatyvumu, grindžiamu ribotu aiškių rodiklių, kuriais vertinama, kaip ES išlaidos padeda siekti iš anksto nustatytų tikslų ir orientyrų, rinkiniu. Siekiant užtikrinti didelį programų, projektų ir biudžeto eilučių palyginamumo lygį, rodikliai turi būti kuo labiau suderinti tiek ES, tiek valstybių narių lygmeniu. Vertinimai turi apimti kiekybinius ir kokybinius elementus. Pavyzdžiui, atliekant ekonominio augimo programos vertinimą turėtų būti ne tik skaičiuojama, kiek darbo vietų sukurta, bet ir vertinama, kiek sukurta aukštos kokybės ilgalaikių darbo vietų.

Siekiant patenkinti politikos kūrėjų poreikius ir interesus, turi būti pagerintas atsiskaitymo turinys. Ataskaitos turėtų būti teikiamos laiku, kad biudžeto valdymo institucija galėtų į rezultatus atsižvelgti rengdama kitų metų biudžetą. Dėmesys turėtų būti sutelkiamas į realius rezultatus (ne tik į klaidų lygius), pasiektus siekiant iš anksto nustatytų tikslų.

Kaip kontroliuojame?

Daugybė patikrų įvairiais kontrolės lygmenimis yra neveiksmingos ir padidina sąnaudas. Audito grandinę reikia sustiprinti tinkamai įgyvendinant vieno bendro audito sistemą. Visos kontrolės priemonės turi būti grindžiamos rizika: dėmesys turi būti sutelkiamas į didžiausią riziką. Daugiau rizikos – daugiau kontrolės, mažiau rizikos – mažiau kontrolės. Rezultatai turi būti prieinami Komisijai ir Europos Parlamentui. Nacionaliniai ir regioniniai audito rūmai turi būti labiau įtraukiami į ES projektų ir nacionalinių lėšų kontrolę. Todėl išorės auditai ir statistikos biurai turi būti nepriklausomi. Be kita ko, naudojantis audito planais ir tarptautiniais audito standartais reikia vykdyti veiksmingesnį bendradarbiavimą. Manome, kad pradėjus taikyti Europos apskaitos standartus, būtų dar labiau pagerintas valstybių narių teikiamų duomenų nuoseklumas ir palyginamumas ir taip pat būtų galima tiksliau įvertinti makroekonomines sąlygas. Už neteisingų skaičių ar rezultatų pateikimą valstybėms narėms turėtų būti taikomos sankcijos.

Korupcija yra viena iš grėsmių ES administracijos sąžiningumui ir finansiniams interesams. Be veiksmingo kovos su korupcija teisės aktų įgyvendinimo ir išsamesnio valstybių narių atsiskaitymo, reikalaujame tvirtų įsipareigojimų vykdyti prevencijos politiką. Reikia bendrų gairių, taisyklių ir konkursų bylų, kurios būtų skaidrios ir kuriomis lėšų gavėjai galėtų lengvai naudotis, taip pat reikia valdymo institucijų. Kontrolės priemonės turėtų būti elektroninės ir jos neturėtų trukdyti projekto patikimumui. Įgyvendinimo ir kontrolės srityse reikia kompetentingų, patirties turinčių darbuotojų. ES turėtų pateikti paraišką dėl narystės Europos Tarybos kovos su korupcija valstybių grupėje (GRECO).

Skaidrumas yra pagrindinė ES finansavimo savybė. Raginame Komisiją ir valstybes nares sukurti bendrą elektroninę platformą, kuri visiems suinteresuotiesiems asmenims užtikrintų prieigą prie informacijos apie visoje Europoje ES finansuojamus projektus. Taip pat labai svarbu gerinti administravimą. Siekdami geresnio institucijų veikimo, esame įsipareigoję pradėti kurti ES administracinę procesinę teisę.

Biudžeto valdymo institucija, rengdama metinį biudžetą, turėtų sistemingai naudotis veiklos rezultatų vertinimų išvadomis ir rekomendacijomis. Sprendimas dėl išteklių skyrimo turi būti paremtas teigiama veiklos rezultatų apžvalga. Jei vykdant programas nuolat nepasiekiama iš anksto nustatytų tikslų, jos turėtų būti persvarstomos.

Išvados: Kaip į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymo koncepcija gali tapti naudinga politikos priemone?

Į rezultatus orientuotas biudžeto sudarymas turi padidinti ES biudžeto indėlį įgyvendinant ES prioritetus ir politiką ir padedant geriau reaguoti į krizes, taip sudarant sąlygas Sąjungai sėkmingai klestėti ir spręsti esamus ir būsimus sunkumus.

Į rezultatus orientuotas biudžeto sudarymas apima strateginių tikslų ir siekių nustatymą, patikimų priemonių, kuriomis siekiama numatytų tikslų, rengimą ir tinkamų rodiklių, kuriais remiantis vertinami veiklos rezultatai, radimą užtikrinant įvairių politikos sričių ir politinių lygmenų suderinamumą.

Taigi ELP frakcija itin daug reikšmės teikia šiems klausimams:

• po 2020 m. taikomos ilgalaikės politinės stategijos, kuri turėtų konkrečiai apibrėžtus ir išmatuojamus tikslus, būtų sutelkta į Europos pridėtinę vertę, turėtų atitinkamus vertinimo galimybes padidinančius rodiklius ir apimtų aiškesnį atsakomybės priskyrimą ES ir jos valstybėms narėms, rengimui;
• tvirtesnėms paskatoms valstybėms narėms tinkamai naudotis ES lėšomis, be kita ko, naudojantis esamomis sąlygomis įgyta patirtimi ir ES finansavimą susiejant su konkrečiai šaliai skirtų rekomendacijų įgyvendinimu;
• pakankamam lankstumui žemesnio valdymo lygmenimis naudojant tikslų siekimo būdus;
• sistemai, kuri padidintų valstybių narių ES vertinimo tikslais teikiamų duomenų nuoseklumą, įskaitant Europos apskaitos standartus;
• tolesniam paprastinimui siekiant panaikinti biurokratines kliūtis ir sumažinti kontrolės sąnaudas, įskaitant bendrą Finansinį reglamentą su nuosekliomis taisyklėmis, taikomomis visiems fondams, ir bendru taisyklių rinkiniu programoms ir veiklos programoms;
• tolesniam biudžeto vidinio lankstumo stiprinimui siekiant sudaryti sąlygas greitai reaguoti į nenumatytus įvykius, kartu su rezultatyvumo atnaujinimais ir patobulintomis prognozėmis; sisteminiam stebėjimui ir vertinimui, taip pat viešai prieigai prie rezultatų siekiant visiems suinteresuotiesiems asmenims suteikti galimybę įvertinti ir pagerinti savo rezultatyvumą;
• pragmatiniam požiūriui į biudžeto sudarymą, kurio laikantis būtų akcentuojamas teigiamų ir neigiamų prioritetų nustatymas, grindžiamas rezultatyvumo vertinimo rezultatais;
• tvirtesniam įplaukų ir išlaidų ryšiui per naują tikrų nuosavų išteklių sistemą.

Manome, jog itin svarbu, kad šio naujo požiūrio laikytųsi visi biudžeto cikle dalyvaujantys suinteresuotieji subjektai. Prašome Komisijos kuo greičiau inicijuoti naujus bandomuosius veiksmus konkrečioje veiklos srityje, kurioje būtų visapusiškai įgyvendinama į rezultatus orientuoto biudžeto sudarymo koncepcija ir būtų visapusiškai taikomi rodikliai ir vertinimo modeliai.

[1] SESV 318 straipsnyje teigiama, kad Komisija teikia „finansų įvertinimo pranešimą, pagrįstą pasiektais rezultatais, ypač atsižvelgdama į [...] Europos Parlamento ir Tarybos pateiktas pastabas“.

[2] 2013 m. gruodžio 2 d. Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos tarpinstitucinis susitarimas dėl biudžetinės drausmės, bendradarbiavimo biudžeto klausimais ir patikimo finansų valdymo (2013/C 373/01)

[3] Pvz., 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento rezoliucija „Sąjungos finansų vertinimas pagal pasiektus rezultatus. Nauja Europos Komisijos patobulintos biudžeto įvykdymo patvirtinimo procedūros priemonė“ (P7_TA(2014)0134)