Documento de orientación del Grupo del PPE sobre la Presupuestación basada en los resultados

Mejora del gasto de la UE: centrarse en los resultados

Introducción general

El presupuesto de la UE es un presupuesto de inversión. Alrededor del 90 % de los recursos de la UE se destina a políticas y programas que benefician a los ciudadanos de los Estados miembros. Pese al actual contexto de recursos presupuestarios limitados, la Unión debe actuar más y mejor con menos. Los programas y proyectos deben alcanzar las prioridades y los objetivos políticos (eficacia), de modo que cada euro gastado tenga el máximo valor añadido para el objetivo perseguido (eficiencia) y se logren resultados al menor coste posible (ahorro). Este concepto de «mejora del gasto» se hará realidad gracias a la presupuestación basada en los resultados.

La presupuestación basada en los resultados (PBR) tiene por objeto mejorar la buena gestión financiera del gasto de la UE, estableciendo de manera transparente un vínculo entre la financiación y los resultados: la presupuestación se basa en la consecución de objetivos y prioridades previamente definidos y mensurables, con un nivel de gasto determinado.

¿Por qué es necesaria la presupuestación basada en los resultados?

Las cargas administrativas, los retrasos en los calendarios de ejecución, la mala gestión e incluso, en algunos casos, la corrupción, impiden aprovechar el potencial del presupuesto de la UE para reactivar el crecimiento y el empleo en la UE. Además, las demoras en los pagos vienen afectando al presupuesto de la UE desde 2011.

El Grupo del PPE aboga por un cambio de planteamiento centrado en los resultados y el rendimiento, en lugar de las normas y los procedimientos, a lo largo de todo el ciclo presupuestario. Se tienen en cuenta la programación política, la asignación de recursos presupuestarios, la ejecución del presupuesto y la aprobación de la gestión. Una presupuestación basada en los resultados permite abordar las prioridades políticas, lo cual requiere una mayor eficiencia en términos de programación y gasto. Para ello, además de aplicar las disposiciones de flexibilidad del MFP, es necesario transferir al ejercicio siguiente los fondos excedentarios no utilizados, incluidos los ingresos procedentes de la imposición de multas.

Fundamento jurídico

La necesidad de que la financiación de la Unión se centre en los resultados y el rendimiento ya es objeto de mención en el Tratado[1], el Presupuesto IIA[2] y las resoluciones del Parlamento Europeo (PE)[3]. Según el Reglamento Financiero de la UE, deben fijarse objetivos específicos y mensurables, que puedan alcanzarse y acotarse en el tiempo, para todos los sectores de actividad cubiertos por el presupuesto de la UE.

En la práctica, la PBR debería regirse por los siguientes principios:

1. centrarse en ámbitos en los que la actuación de la UE tiene el mayor impacto o efecto multiplicador potencial;
2. determinar las prioridades negativas en relación con las cuales se reducirá o suprimirá el gasto de la UE.

En el período de programación actual, ya se han realizado esfuerzos para encontrar un mayor equilibrio entre los beneficios y los costes. A este respecto, cabe mencionar la inclusión de nuevos mecanismos como, por ejemplo, la condicionalidad ex ante, la evaluación ex post, la reserva de eficacia y un vínculo más sólido con la gobernanza económica. Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) incluyen objetivos e indicadores y la política agrícola común (PAC) está supeditada a la condicionalidad medioambiental. No obstante, deben establecerse prioridades más claras para el gasto y determinarse las prioridades negativas. Por otra parte, el sistema de recursos de la UE, basado en las contribuciones a partir de las rentas brutas nacionales (RNB) que representan casi el 80 % de los recursos de la UE, implica negociaciones presupuestarias sobre los ingresos netos en lugar del impacto del gasto. Por tanto, abogamos por un presupuesto de la UE basado en recursos verdaderamente propios, conforme a lo previsto en el Tratado.

Ejecución: una mayor compatibilidad entre las normas de la Comisión y los Estados miembros

Para cada proyecto financiado por la UE, el administrador responsable debe aplicar una multitud de normas, a veces contradictorias, que se derivan de la legislación nacional, regional o de la Unión. La reformulación sistemática de los programas plurianuales al final del ciclo de siete años requiere un esfuerzo administrativo y gastos de formación, sin necesidad de aportar valor añadido o mejoras. El resultado es una normativa compleja y procedimientos onerosos, que hacen que muchos beneficiarios potenciales, a menudo pequeñas entidades como empresas incipientes o pymes, se abstengan de solicitar fondos de la UE.

Los programas de gasto y sus normas y procedimientos deben ser compatibles y previsibles. Nos oponemos a los documentos interpretativos, en constante evolución («vivos»), que publica la Comisión. Las normas no deben modificarse entre períodos de programación, a menos que dejen de tener utilidad.

A este respecto, cabe señalar, a modo de ejemplo, el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC). Además, exigimos un nuevo esfuerzo encaminado a establecer un código normativo único para todos los fondos, con el fin de reforzar en mayor medida la complementariedad y la sinergia del gasto de la UE. Pedimos a la Comisión que elabore propuestas sobre la manera de aumentar la coherencia de las normas y simplificar la aplicación del Reglamento Financiero en su conjunto, sin comprometer el control y la transparencia. Los programas operativos deben redactarse de manera armonizada, estableciendo normas comunes y dejando un margen de flexibilidad suficiente para la revisión. Se requieren medidas similares en lo que se refiere a la contratación pública: la Comisión debería proponer un procedimiento común para las licitaciones y las normas de impugnación de la adjudicación de contratos públicos. Asimismo, debería estudiarse la posibilidad de crear servicios de asistencia para los beneficiarios a nivel europeo y nacional.

Se hace hincapié en que los resultados en materia de rendimiento revisten mayor importancia que la mera absorción de los fondos. La relación calidad-precio debe ser el principio rector, a todos los niveles, a la hora de aplicar el presupuesto de la UE. La financiación de la UE debe concederse únicamente si contribuye a la consecución de un objetivo político y si el mismo resultado no puede obtenerse de otra forma.

En primer lugar, se ha de mejorar el rendimiento utilizando los actuales reglamentos, normas y procedimientos. En cuanto a los Fondos EIE, se considera importante analizar el resultado de las negociaciones sobre los acuerdos de asociación y los programas. A medio plazo, pedimos a la Comisión que lleve a cabo una evaluación del rendimiento de los programas ejecutados en virtud del MFP actual. Asimismo, la Comisión debería evaluar el impacto de los actos delegados y de ejecución en la carga administrativa y la aplicación de las políticas. El Parlamento Europeo y el Consejo deberían determinar, sobre la base de estas evaluaciones, las políticas y las normas que deben mejorarse durante el próximo período de programación.

Es necesario maximizar el impacto de la financiación exterior de la UE. Los instrumentos de financiación exterior de la UE son importantes porque permiten abordar el creciente número de problemas que se plantean en el mundo y promover los intereses y valores europeos a escala internacional. Entendemos que debe lograrse una mayor sinergia entre los distintos instrumentos. Pedimos, por tanto, a la Comisión que lleve a cabo una evaluación exhaustiva de la financiación de la UE destinada a terceros países y que elabore una propuesta de marco estratégico común en la que se establezcan normas comunes aplicables a todos los instrumentos exteriores.

¿Cómo debemos evaluar?

Una mejor evaluación de los rendimientos históricos permitirá a los legisladores mejorar sus decisiones futuras en materia de gasto. A pesar de que los esfuerzos realizados en el pasado para mejorar la medición del rendimiento han ido en la dirección correcta, subsisten algunas deficiencias, entre ellas, indicadores poco fiables, objetivos demasiado amplios y ambiciosos habida cuenta de los créditos disponibles y una recopilación de datos incoherentes o, incluso, carentes de sentido. Predominan los resultados cuantitativos y las tasas de error (residuales) y, por lo general, no se tienen en cuenta los aspectos cualitativos y el impacto real. El carácter plurianual de los programas de la UE no debería incidir de manera negativa en la evaluación anual de los mismos. En sus evaluaciones, la Comisión debería hacer una distinción clara entre programas exitosos y fallidos.

Pedimos nuevas formas de evaluar la ejecución del presupuesto, que deberían basarse en los resultados de los programas y de determinados proyectos, así como en un conjunto limitado de indicadores claros que permitan evaluar la contribución del gasto de la UE a la consecución de objetivos e hitos previamente definidos. A fin de garantizar un alto grado de comparabilidad entre programas, proyectos y líneas presupuestarias, es preciso armonizar los indicadores en la medida de lo posible, tanto en la UE como en los Estados miembros. Las evaluaciones deben combinar elementos cuantitativos y cualitativos. Por ejemplo, la evaluación de un programa de crecimiento económico no solo debe calcular el número de puestos de trabajo creados, sino también la proporción de empleos duraderos de alta calidad.

Se ha de mejorar el contenido de los informes para responder a las necesidades y los intereses de los responsables políticos. Además, los informes deben presentarse a su debido tiempo, de modo que la autoridad presupuestaria pueda tener en cuenta sus conclusiones al preparar el siguiente presupuesto. La atención debería centrarse en los resultados reales (no solo en las tasas de error) en relación con los objetivos definidos de antemano.

¿Cómo debemos controlar la ejecución?

Las múltiples comprobaciones a distintos niveles de control son ineficaces y aumentan los costes. La cadena de auditoría debe reforzarse mediante la aplicación correcta del sistema de auditoría única. Todos los controles deben basarse en el riesgo, centrándose en los ámbitos más expuestos a los riesgos. A mayor riesgo, más controles y a menor riesgo, menos controles. Los resultados deben ponerse a disposición de la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. Los tribunales de cuentas nacionales y regionales deben participar en mayor medida en el control de los proyectos de la UE y los fondos nacionales. Para ello, es necesaria la independencia de los auditores externos y las oficinas de estadística. Asimismo, se requiere una colaboración más eficaz, en particular por medio de planes de auditoría y normas internacionales de auditoría. A nuestro entender, la introducción de normas europeas de contabilidad (EPSAS, por sus siglas en inglés) reforzaría aún más la coherencia y comparabilidad de los datos presentados por los Estados miembros, además de permitir una evaluación más precisa de la condicionalidad macroeconómica. Deberían imponerse sanciones a los Estados miembros que comuniquen cifras o conclusiones incorrectas.

La corrupción constituye una amenaza para la integridad administrativa y los intereses financieros de la UE. Además de la aplicación efectiva de la legislación contra la corrupción y una mayor responsabilización de los Estados miembros, exigimos un firme compromiso con las políticas de prevención. Se requieren directrices comunes, normas y expedientes de licitación que sean transparentes y fáciles de utilizar para los beneficiarios y las autoridades de gestión. Los controles deben ser electrónicos y no deben comprometer la solidez de un proyecto. El personal debe ser competente y poseer experiencia en los ámbitos de la ejecución y el control. La UE debería solicitar su adhesión al Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO).

La transparencia es uno de los aspectos fundamentales de la financiación de la UE, por lo que instamos a la Comisión y a los Estados miembros a que desarrollen una plataforma electrónica única a fin de garantizar a todas las partes interesadas un acceso ilimitado a la información sobre los proyectos financiados por la UE en toda Europa. La mejora de la administración es igualmente importante. Nos hemos comprometido a emprender una legislación de la UE en materia de procedimiento administrativo en aras de un mejor funcionamiento institucional.

La autoridad presupuestaria debería hacer un uso sistemático de las conclusiones y recomendaciones de las evaluaciones de rendimiento y las auditorías al elaborar los presupuestos anuales. La decisión relativa a la asignación de los recursos deberá basarse en una evaluación positiva del rendimiento. Deberán revisarse los programas que no consigan repetidamente cumplir los objetivos previamente definidos.

Conclusión: ¿cómo puede el concepto de la PBR convertirse en un instrumento político eficaz?

La PBR debe aumentar tanto la contribución del presupuesto de la UE al desarrollo de las políticas y prioridades de la UE como su capacidad de respuesta en tiempos de crisis, lo que permitirá a la Unión prosperar y afrontar los retos actuales y futuros.

La PBR implica la formulación de metas y objetivos estratégicos, la definición de medidas creíbles para alcanzar los objetivos previstos y la búsqueda de indicadores adecuados para evaluar el rendimiento, garantizando al mismo tiempo la coherencia entre las distintas políticas y los niveles políticos.

A este respecto, el Grupo del PPE otorga especial importancia a las siguientes cuestiones:

• la elaboración de una estrategia política a largo plazo para después de 2020, con objetivos estrictamente delimitados y cuantificables, la puesta de relieve del valor añadido europeo, la elección de indicadores pertinentes para aumentar la mensurabilidad y una clara asignación de responsabilidades para la UE y sus Estados miembros;
• la creación de mayores incentivos para que los Estados miembros hagan buen uso de los fondos de la UE, entre otras cosas, extrayendo las enseñanzas oportunas de las condiciones existentes y estableciendo un vínculo entre la financiación de la UE y la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país;
• un margen suficiente de flexibilidad para los niveles inferiores de gobernanza en lo que respecta al modo de alcanzar los objetivos;
• un marco que aumente la coherencia de los datos sometidos por los Estados miembros a la UE para evaluación, incluidas las EPSAS;
• una mayor simplificación para reducir la burocracia y el coste de los controles y las tasas de error, incluido un Reglamento Financiero común con normas coherentes para todos los fondos y un código normativo único para los programas y los programas operativos;
• la mejora de la flexibilidad interna del presupuesto para permitir una respuesta rápida a acontecimientos imprevistos, con actualizaciones de los resultados y previsiones mejoradas; el seguimiento y la evaluación sistemáticos, así como la disponibilidad pública de los resultados para ofrecer a todas las partes interesadas la posibilidad de evaluar y mejorar su rendimiento;
• la adopción de un enfoque pragmático para la elaboración del presupuesto, que haga hincapié en la determinación de prioridades positivas y negativas, sobre la base de los resultados de las evaluaciones del rendimiento;
• el establecimiento de un vínculo más estrecho entre ingresos y gastos, mediante la creación de un nuevo sistema de recursos verdaderamente propios.

En nuestra opinión, es indispensable que todas las partes interesadas que participan en el ciclo presupuestario se comprometan con este nuevo enfoque. Pedimos, por tanto, a la Comisión que ponga en marcha, lo antes posible, una nueva acción piloto en un ámbito de actividad específico en el que deberán aplicarse plenamente tanto el concepto de «presupuestación basada en los resultados» como los indicadores y los modelos de evaluación.

[1]           El artículo 318 del TFUE establece que la Comisión «presentará [...] un informe de evaluación de las finanzas de la Unión basado en los resultados obtenidos, en particular, en relación con las indicaciones dadas por el Parlamento Europeo y el Consejo [...]».

[2]           Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera (DO C 2013 de 373.01, p. 1).

[3]           Por ejemplo, la resolución del Parlamento Europeo, de 26 de febrero de 2014, sobre la evaluación de las finanzas de la Unión basada en los resultados obtenidos: un nuevo instrumento para el procedimiento mejorado de aprobación de la gestión de la Comisión Europea (P7_TA(2014)0134).