Documento orientativo del PPE in materia di programmazione di bilancio basata sui risultati

Migliorare la gestione della spesa dell'UE: concentrazione sui risultati

Introduzione generale

Il bilancio dell'UE è un bilancio di investimenti. Circa il 90% delle risorse dell'UE viene investito in politiche e in programmi a beneficio dei cittadini negli Stati membri. Nell'attuale situazione di limitate risorse di bilancio, l'Unione deve fare di più e meglio con minori risorse. I programmi e i progetti devono conseguire priorità e obiettivi politici (efficacia), affinché ciascun euro speso offra il massimo valore aggiunto per l'obiettivo perseguito (efficienza) e i risultati siano conseguiti al costo più basso possibile (economia). Il concetto di "migliore gestione della spesa" è destinato a divenire realtà con una programmazione di bilancio basata sui risultati.

La programmazione di bilancio basata sui risultati (performance-based budgeting, in appresso PBB) è volta a migliorare la sana gestione finanziaria della spesa dell'UE subordinando i finanziamenti ai risultati in modo trasparente: la programmazione di bilancio si basa sul conseguimento di priorità e obiettivi predefiniti e misurabili, entro un determinato tetto di spesa.

Perché è necessaria la PBB?

Gli oneri amministrativi, i ritardi nell'esecuzione, la cattiva gestione e in alcuni casi persino la corruzione impediscono al bilancio dell'UE di liberare il proprio potenziale nel rilancio della crescita e dell'occupazione all'interno dell'Unione. Inoltre, i problemi legati ai ritardi nei pagamenti hanno influito sul bilancio dell'UE sin dal 2011.

Il gruppo PPE chiede che l'accento venga spostato dalle norme e dalle procedure ai risultati e alle prestazioni nell'intero ciclo del bilancio. Questo comprende la programmazione politica, l'assegnazione delle risorse di bilancio, l'esecuzione del bilancio e la procedura di discarico. Un bilancio orientato ai risultati affronta le priorità politiche richiedendo una programmazione e una spesa più efficienti. Ciò include, unitamente alle disposizioni del QFP in materia di flessibilità, il riporto all'esercizio successivo dei fondi inutilizzati dall'eccedenza, incluse le ammende.

Base giuridica

La necessità di concentrare le finanze dell'Unione sui risultati e sulle prestazioni è già menzionata nel Trattato[1], nell'AII sul bilancio[2] e nelle risoluzioni del Parlamento europeo (PE)[3]. Il regolamento finanziario dell'UE prevede che siano stabiliti obiettivi specifici e misurabili, realizzabili e corredati di un termine per tutti i settori di attività contemplati dal bilancio dell'UE.

In pratica, la PBB dovrebbe ispirarsi ai seguenti principi:

1. la focalizzazione sulle attività in cui l'intervento dell'UE permette di ottenere l'effetto leva potenzialmente più elevato;
2. l'identificazione delle priorità negative per le quali la spesa dell'UE sarà ridotta o interrotta.

Nell'attuale periodo di programmazione, sono già stati profusi sforzi per raggiungere un migliore equilibrio tra costi e benefici. Ne sono un esempio l'inserimento di nuovi meccanismi, quali la condizionalità ex-ante, la valutazione ex-post, la riserva di efficacia e un legame più forte con la governance economica. I Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) dispongono di obiettivi e indicatori e la politica agricola comune (PAC) dispone della condizionalità ambientale. Tuttavia, in merito alla spesa è necessario stabilire priorità più chiare e individuare le priorità negative. Inoltre, il sistema di risorse dell'UE, fondato sui contributi nazionali basati sull'RNL che costituiscono quasi l'80% delle entrate dell'UE, comporta negoziati di bilancio sulle entrate nette piuttosto che sull'impatto della spesa. Sollecitiamo pertanto un bilancio dell'Unione che si basi su risorse proprie effettive come previsto dal trattato.

Esecuzione: migliorare la compatibilità tra le norme della Commissione e degli Stati membri

Per ciascun progetto finanziato dall'UE, l'amministratore responsabile deve applicare una molteplicità di norme, talvolta contraddittorie, derivanti dalla legislazione a livello di Unione, nazionale o regionale. La sistematica riformulazione dei programmi pluriennali al termine del ciclo di sette anni comporta oneri amministrativi e costi di formazione, senza necessariamente generare un valore aggiunto o apportare miglioramenti. Ne derivano norme complesse e procedure costose che creano una situazione in cui molti beneficiari potenziali, spesso piccole realtà come le start-up o le PMI, si astengono dal chiedere i finanziamenti dell'UE.

I programmi di spesa e le relative norme e procedure devono essere compatibili e prevedibili. Siamo contrari ai documenti interpretativi in continuo cambiamento ("viventi") pubblicati dalla Commissione. Le norme non dovrebbero essere modificate tra i vari periodi di programmazione, a meno che non si dimostrino inutili.

Citiamo l'esempio del regolamento recante disposizioni comuni (RDC) e sollecitiamo nuovi sforzi per definire un insieme unico di norme per tutti i fondi, al fine di migliorare ulteriormente la complementarietà e la sinergia della spesa dell'UE. Invitiamo la Commissione a formulare proposte su come rendere le norme più coerenti e su come semplificare l'applicazione del regolamento finanziario generale, senza compromettere il controllo e la trasparenza. I programmi operativi dovrebbero essere elaborati in modo uniforme, stabilendo norme comuni e lasciando tuttavia sufficiente flessibilità per la revisione. Un'azione analoga è richiesta nell'ambito degli appalti pubblici: la Commissione dovrebbe proporre una procedura comune per gli appalti e norme per contestare l'aggiudicazione di appalti pubblici. Dovrebbe essere presa in considerazione la creazione di help desk al servizio dei beneficiari a livello europeo e nazionale.

Sottolineiamo che i risultati in termini di rendimento sono più importanti del mero assorbimento dei fondi. L'ottimizzazione delle risorse dovrebbe costituire il principio ispiratore a tutti i livelli dell'esecuzione del bilancio dell'UE. Il finanziamento dell'UE dovrebbe essere concesso solo se contribuisce al raggiungimento di un obiettivo strategico e se lo stesso risultato non può essere raggiunto senza di esso.

Innanzitutto dovremmo migliorare le prestazioni applicando i regolamenti, le norme e le procedure vigenti. Per quanto concerne i fondi SIE riteniamo importante analizzare l'esito dei negoziati sugli accordi di partenariato e dei programmi. Nel medio termine, invitiamo la Commissione a procedere a una valutazione delle prestazioni dei programmi nell'ambito dell'attuale QFP. La Commissione dovrebbe inoltre valutare l'impatto degli atti delegati e degli atti di esecuzione sugli oneri amministrativi e sull'attuazione delle politiche. Sulla base di queste valutazioni, il Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero individuare le politiche e le normative da migliorare nel prossimo periodo di programmazione.

È necessario massimizzare l'impatto dei finanziamenti esterni dell'UE. Gli strumenti di finanziamento esterni europei sono un elemento importante per affrontare le crescenti sfide di portata globale e per promuovere gli interessi e i valori europei su scala mondiale. Riteniamo che si debba raggiungere una maggiore sinergia tra i diversi strumenti. Chiediamo alla Commissione di valutare attentamente i finanziamenti dell'UE destinati a paesi terzi e di redigere una proposta di un quadro strategico comune che istituisca norme comuni applicabili a tutti gli strumenti esterni.

Modalità di valutazione

Una migliore valutazione dei risultati conseguiti in passato consentirà ai legislatori di adottare migliori decisioni di spesa per il futuro. Nonostante gli sforzi profusi per migliorare la valutazione delle prestazioni stiano andando nella giusta direzione, sussistono ancora numerose carenze che includono indicatori non attendibili, obiettivi troppo ampi e ambiziosi rispetto agli stanziamenti attualmente disponibili, nonché la raccolta di dati incoerenti o persino insignificanti. Risultano predominanti sia i risultati basati sulla quantità sia il tasso di errore (residuo), mentre sono ampiamente trascurati gli aspetti qualitativi e l'impatto effettivo. La struttura pluriennale dei programmi dell'UE non dovrebbe indebolire la valutazione annuale dei programmi. Nelle sue valutazioni la Commissione dovrebbe distinguere in modo chiaro i programmi con un esito positivo da quelli con un esito negativo.

Chiediamo nuovi metodi di valutazione dell'esecuzione del bilancio, che dovrebbero fondarsi sui risultati dei programmi e di determinati progetti e basarsi su una serie limitata di indicatori chiari in grado di misurare il contributo della spesa dell'UE al conseguimento degli obiettivi e delle tappe prestabiliti. Al fine di garantire un elevato livello di comparabilità tra programmi, progetti e linee di bilancio, gli indicatori devono essere quanto più armonizzati possibile, sia a livello dell'UE sia a livello degli Stati membri. Le valutazioni devono combinare elementi quantitativi e qualitativi. Ad esempio, la valutazione di un programma di crescita economica non dovrebbe misurare soltanto il numero di posti di lavoro creati, ma anche la quota di posti di lavoro a lungo termine e di alta qualità.

Per soddisfare le esigenze e gli interessi dei responsabili politici deve essere migliorato il contenuto delle relazioni. La presentazione delle relazioni deve essere tempestiva così da consentire all'autorità di bilancio di tenere conto dei risultati nella preparazione del bilancio successivo. Sarebbe opportuno concentrarsi sui risultati effettivi (non soltanto sui tassi di errore) in relazione agli obiettivi prestabiliti.

Modalità dei controlli

Molteplici controlli eseguiti a vari livelli sono inefficienti e comportano un aumento dei costi. La catena di audit deve essere rafforzata dalla corretta applicazione del sistema di audit unico. Tutti i controlli devono basarsi sul rischio e devono concentrarsi sui settori a maggior rischio. Un rischio più elevato implica controlli maggiori, mentre un rischio più basso implica controlli minori. I risultati devono essere messi a disposizione della Commissione e del Parlamento europeo. Le corti dei conti nazionali e regionali dovrebbero essere maggiormente coinvolte nel controllo dei progetti dell'UE e dei fondi nazionali. Ciò richiede l'indipendenza dei revisori esterni e degli istituti di statistica. Occorre una collaborazione più efficiente, anche mediante piani di audit e standard internazionali in materia di audit. Riteniamo che l'introduzione dei principi contabili europei (EPSAS) potrebbe ulteriormente migliorare la coerenza e la comparabilità dei dati trasmessi dagli Stati membri, consentendo altresì una valutazione più accurata della condizionalità macroeconomica. La comunicazione di dati o risultati errati da parte degli Stati membri deve essere sanzionata.

La corruzione costituisce una minaccia per l'integrità dell'amministrazione e per gli interessi finanziari dell'UE. Accanto a un'efficace attuazione di una normativa anti-corruzione e a una maggiore responsabilità degli Stati membri, chiediamo un deciso impegno verso politiche di prevenzione. Occorrono linee guida comuni, norme e documentazioni di gara trasparenti e di facile utilizzo per i beneficiari e per le autorità di gestione. I controlli dovrebbero avvenire in forma elettronica senza compromettere la solidità di un progetto. Nei settori relativi all'attuazione e al controllo, occorre personale competente ed esperto. L'UE dovrebbe presentare domanda di adesione al Gruppo di Stati del Consiglio d'Europa contro la corruzione (GRECO).

La trasparenza è al centro dei finanziamenti dell'UE. Chiediamo alla Commissione e agli Stati membri di sviluppare una piattaforma elettronica unica che garantisca il pieno accesso da parte di tutti i soggetti interessati alle informazioni sui progetti finanziati dall'UE in tutta Europa. Il miglioramento dell'amministrazione è altrettanto importante. Abbiamo assunto l'impegno di elaborare un diritto processuale amministrativo dell'UE per garantire un miglior funzionamento delle istituzioni.

Nella stesura dei bilanci annuali, l'autorità di bilancio dovrebbe avvalersi in modo sistematico sia dei risultati e delle raccomandazioni derivanti dalla valutazione della prestazione sia degli audit. La decisione di assegnazione delle risorse deve essere giustificata da una verifica positiva delle prestazioni. Qualora i programmi continuino a non soddisfare gli obiettivi prefissati, è opportuno procedere a una loro revisione.

Conclusione: come si può trasformare il concetto di PBB in un utile strumento politico?

La PBB deve aumentare il contributo del bilancio dell'UE per promuovere le priorità e le politiche dell'UE nonché per rendere quest'ultima più preparata di fronte a situazioni di crisi, consentendo in tal modo all'Unione di prosperare e di affrontare le sfide attuali e future.

La PBB implica la formulazione di obiettivi e traguardi strategici, la definizione di misure credibili per il conseguimento degli obiettivi stabiliti e l'individuazione di indicatori adeguati per la valutazione delle prestazioni, garantendo al contempo la coerenza tra le varie politiche e i diversi livelli politici.

A tale proposito, il gruppo PPE attribuisce particolare importanza ai seguenti aspetti:

• l'elaborazione di una strategia politica a lungo termine post-2020 con obiettivi chiaramente definiti e misurabili, una particolare attenzione al valore aggiunto europeo, indicatori pertinenti per una maggiore misurabilità e una più chiara attribuzione di responsabilità all'UE e ai suoi Stati membri;
• maggiori incentivi per gli Stati membri per garantire il buon uso dei fondi dell'UE, fra l'altro traendo insegnamento da situazioni reali e creando un collegamento tra i finanziamenti dell'UE e l'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese;
• sufficiente flessibilità per i livelli amministrativi inferiori sulle modalità di conseguimento degli obiettivi;
• un quadro che aumenti la coerenza dei dati trasmessi dagli Stati membri all'UE ai fini della valutazione, tra cui i principi contabili europei;
• un'ulteriore semplificazione volta a ridurre la burocrazia e a contenere i costi di controllo e i tassi di errore, compreso un regolamento finanziario comune con norme coerenti per tutti i fondi e un insieme unico di norme per i programmi e i programmi operativi;
• un ulteriore aumento della flessibilità interna del bilancio per rispondere tempestivamente a eventi imprevisti, con aggiornamenti sulle prestazioni e con previsioni più accurate; un monitoraggio e una valutazione sistematici, nonché la diffusione pubblica dei risultati per offrire a tutte le parti interessate la possibilità di valutare e migliorare le loro prestazioni;
• un approccio pragmatico alla definizione del bilancio, che ponga l'accento sull'identificazione di priorità positive e negative, sulla base dei risultati della valutazione delle prestazioni;
• un collegamento più stretto tra le entrate e le spese, attraverso un nuovo sistema di risorse proprie effettive.

Riteniamo fondamentale che tutti i soggetti coinvolti nel ciclo di bilancio si impegnino ad adottare questo nuovo approccio. Invitiamo la Commissione ad avviare, nel più breve tempo possibile, una nuova azione pilota in uno specifico settore di attività in cui il concetto di "programmazione di bilancio basata sui risultati" sia pienamente attuato e gli indicatori e i modelli di valutazione siano applicati integralmente.

[1] L'articolo 318 TFUE prevede la presentazione annuale da parte della Commissione di "una relazione sulla valutazione delle finanze dell'Unione basata sui risultati conseguiti, in particolare rispetto alle indicazioni impartite dal Parlamento europeo e dal Consiglio [...]".

[2] Accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria (GU C 373 del 20.12.2013, pag. 1).

[3] Ad esempio, la risoluzione del Parlamento del 26 febbraio 2014 sulla valutazione delle finanze dell'Unione in base ai risultati conseguiti: un nuovo strumento per migliorare la procedura di discarico della Commissione europea (P7_TA(2014)0134).