ETP grupas politikas dokuments par budžeta veidošanu, pamatojoties uz sniegumu

ES līdzekļu labāka izlietošana — koncentrēšanās uz rezultātiem

Vispārīgs ievads

ES budžets ir ieguldījumu budžets. Aptuveni 90 % ES resursu tiek tērēti politikas virzieniem un programmām, kas sniedz labumu dalībvalstu iedzīvotājiem. Pašreizējā situācijā, kad budžeta resursi ir ierobežoti, Savienībai ar mazākiem līdzekļiem ir jāīsteno efektīvāki un labāki pasākumi. Ar programmām un projektiem ir nepieciešams īstenot politiskās prioritātes un mērķus (efektivitāte), lai katram iztērētajam euro būtu augstākā pievienotā vērtība attiecībā pret izvirzīto uzdevumu (produktivitāte) un rezultāts tiktu sasniegts par zemākajām iespējamām izmaksām (ekonomiskums). „Līdzekļu labākas izlietošanas” koncepcija kļūs par realitāti, ja budžets tiks veidots, pamatojoties uz sniegumu.

Uz sniegumu pamatota budžeta veidošana uzlabotu pareizu finanšu pārvaldību attiecībā uz ES izdevumiem, pārredzamā veidā sasaistot finansēšanu ar rezultātiem: budžeta veidošanas pamatā ir iepriekš noteiktu un izmērāmu prioritāšu un mērķu īstenošana, iekļaujoties konkrētos izdevumu ierobežojumos.

Kāpēc ir nepieciešama uz sniegumu pamatota budžeta veidošana?

Administratīvie slogi, novēlota izpilde, slikta pārvaldība un dažos gadījumos pat korupcija neļauj izmantot ES budžeta potenciālu, lai Savienībā atjaunotu izaugsmi un radītu darbvietas. Turklāt novēlotu maksājumu problēmas skar ES budžetu kopš 2011. gada.

ETP grupa aicina visā budžeta veidošanas ciklā pārvirzīt galveno uzmanību no noteikumiem un procedūrām uz rezultātiem un sniegumu. Tas ietver politisko programmu veidošanu, budžeta resursu piešķiršanu, budžeta izpildi un budžeta izpildes apstiprināšanu. Veidojot uz sniegumu orientētu budžetu, tiek ņemtas vērā politiskās prioritātes, un tas prasa efektīvāku programmu veidošanu un izdevumu plānošanu. Papildus daudzgadu finanšu shēmas elastīguma noteikumiem tas ietver neiztērētās naudas, tostarp soda naudu, pārskaitīšanu no pārpalikuma uz nākamo gadu.

Juridiskais pamats

Nepieciešamība saistīt Savienības finanses ar rezultātiem un sniegumu jau ir minēta Līgumā par Eiropas Savienības darbību[1], Iestāžu nolīgumā par budžetu[2] un Eiropas Parlamenta (EP) rezolūcijās[3]. ES Finanšu regulā ir noteikts, ka visās darbības nozarēs, uz kurām attiecas ES budžets, ir jānosaka konkrēti un izmērāmi mērķi, kas ir sasniedzami un ar noteiktiem termiņiem.

Veidojot uz sniegumu pamatotu budžetu, ir jāievēro šādi principi:

1. koncentrēšanās uz pasākumiem, kuros ES iesaistei ir lielākā iespējamā ietekme/panākumi;
2. negatīvo prioritāšu noteikšana, kurām tiks piešķirti mazāki līdzekļi vai apturēta līdzekļu piešķiršana.

Pašreizējā programmu veidošanas periodā jau ir īstenoti pasākumi, kuru mērķis ir labāk līdzsvarot izmaksas un ieguvumus. Šie pasākumi ietver jaunu mehānismu iekļaušanu, piemēram, tādu mehānismu kā ex-ante nosacījumi, ex-post novērtējums, snieguma rezerve un ciešāka saikne ar ekonomikas pārvaldību. Eiropas strukturālie un investīciju (ESI) fondi ietver mērķus, rādītājus, kopējo lauksaimniecības politiku (KLP) un vides nosacījumus. Tomēr attiecībā uz izdevumiem ir jānosaka skaidrākas prioritātes, kā arī negatīvās prioritātes. Turklāt ES resursu sistēma, kuras pamatā ir nacionālā kopienākuma iemaksas, kas veido gandrīz 80 % ES ieņēmumu, ietver budžeta sarunas par tīrajiem ieņēmumiem, nevis līdzekļu izlietojuma ietekmi. Tādēļ mēs pieprasām veidot tādu ES budžetu, kas ir pamatots uz patiesiem pašu resursiem, kā paredzēts Līgumā.

Izpilde: Komisijas un dalībvalstu noteikumu saderības uzlabošana

Jebkura ES finansēta projekta atbildīgajam administratoram ir jāievēro dažādi un reizēm pretrunīgi noteikumi, kas ietverti Savienības, valstu vai reģionālajos tiesību aktos. Lai pēc septiņu gadu cikla beigām sistemātiski pārstrādātu daudzgadu programmas, ir nepieciešams administratīvs darbs un apmācību izmaksas, taču tas ne vienmēr rada pievienoto vērtību vai uzlabojumus. Rezultātā tiek izstrādāti sarežģīti noteikumi un dārgas procedūras, radot situāciju, kurā daudzi potenciālie labuma guvēji — bieži vien mazas struktūras, tostarp jaunuzņēmumi vai MVU — nepiesakās ES finansējumam.

Līdzekļu izlietošanas programmām, to standartiem un procedūrām vajadzētu būt saderīgām un prognozējamām. Mēs iestājamies pret pastāvīgi mainīgajiem skaidrojošajiem (papildināmajiem) dokumentiem, ko izdod Komisija. Noteikumi nebūtu jāmaina starp programmu veidošanas periodiem, ja vien nav konstatēts, ka tie ir nelietderīgi.

Mēs norādām uz Kopīgo noteikumu regulas (KNR) piemēru un pieprasām īstenot jaunus pasākumus, lai izveidotu vienotu noteikumu kopumu visiem fondiem, vēl vairāk uzlabojot ES līdzekļu izlietošanas papildināmību un sinerģiju. Mēs aicinām Komisiju sagatavot priekšlikumus par to, kā noteikumus padarīt saskaņotākus un kā vienkāršot vispārējos finanšu tiesību aktus, nemazinot kontroli un pārredzamību. Darbības programmas būtu jāizstrādā saskaņoti, nosakot kopējus noteikumus un vienlaikus atstājot pietiekami elastīgas to pārskatīšanas iespējas. Līdzīgi ir jārīkojas saistībā ar publisko iepirkumu: Komisijai būtu jāierosina kopēja procedūra iepirkumiem un noteikumi par publiskā iepirkuma līgumu piešķiršanas apstrīdēšanu. Būtu jāapsver iespēja Eiropas un valstu līmenī izveidot palīdzības dienestus labuma guvējiem.

Mēs uzsveram, ka snieguma rezultāti ir svarīgāki par pilnīgu finansējuma izlietošanu. ES budžeta izpildē vadošajam principam visos līmeņos vajadzētu būt izmaksu lietderībai. ES finansējums būtu jāpiešķir tikai tad, ja attiecīgā programma veicina kāda politikas mērķa sasniegšanu un ja to pašu rezultātu nevar sasniegt bez tās.

Iesākumā sniegums būtu jāuzlabo, izmantojot pašreizējos tiesību aktus, standartus un procedūras. Mēs uzskatām, ka attiecībā uz ESI fondiem ir svarīgi analizēt partnerattiecību nolīgumu un programmu sarunu rezultātus. Vidējā termiņā mēs aicinām Komisiju saskaņā ar pašreizējo daudzgadu finanšu shēmu veikt programmu snieguma novērtējumu. Komisijai būtu arī jāizvērtē deleģēto un īstenošanas aktu ietekme uz administratīvo slogu un politikas īstenošanu. Pamatojoties uz šiem novērtējumiem, Eiropas Parlamentam un Padomei būtu jānosaka politikas virzieni un tiesību akti, kas nākamajā programmu veidošanas periodā ir jāuzlabo.

Nepieciešams pēc iespējas palielināt ES ārējā finansējuma ietekmi. Eiropas ārējās finansēšanas instrumenti ir svarīgs instruments, lai risinātu pieaugošās globālās problēmas un veicinātu Eiropas interešu un vērtību ievērošanu pasaules līmenī. Mēs uzskatām, ka starp dažādajiem instrumentiem ir jārada lielāka sinerģija. Mēs prasām Komisijai rūpīgi izvērtēt trešām valstīm piešķirto ES finansējumu un izstrādāt priekšlikumu par vienotu stratēģisku satvaru, kurā ir ietverti visiem ārējiem instrumentiem piemērojami noteikumi.

Kā veikt novērtējumu?

Labāk novērtējot iepriekšējo sniegumu, likumdevēji nākotnē varēs pieņemt labākus lēmumus par līdzekļu izlietošanu. Lai arī iepriekšējie centieni novērtēt sniegumu bija pamatoti uz pareiziem principiem, tiem ir daži trūkumi, tostarp neuzticami rādītāji, pārāk plaši un vērienīgi mērķi, kas neatbilst pašlaik pieejamajām apropriācijām, un nekonsekventu vai pat nevajadzīgu datu vākšana. Dominē kvantitatīvais iznākums un (atlikušo) kļūdu līmenis, un kvalitatīvie aspekti un faktiskā ietekme pārsvarā netiek ņemta vērā. ES programmu daudzgadu raksturam nevajadzētu vājināt programmu gada novērtēšanu. Komisijai novērtējumos būtu skaidri jānošķir veiksmīgas un neveiksmīgas programmas.

Mēs prasām izstrādāt jaunus veidus, kā novērtēt budžeta izpildi: to pamatā jābūt programmu un noteiktu projektu sniegumam, pamatojoties uz ierobežotu skaidru rādītāju kopumu, kas nosaka, kādā apmērā ES līdzekļu izlietošana palīdz sasniegt iepriekš noteiktus mērķus un starpmērķus. Lai nodrošinātu programmu, projektu un budžeta pozīciju augstu salīdzināmības līmeni, rādītāji ir jāsaskaņo gan ES, gan dalībvalstu līmenī, ciktāl tas iespējams. Novērtējumos ir jāietver kvantitatīvi un kvalitatīvi elementi. Piemēram, ekonomikas izaugsmes programmas novērtējumā nevajadzētu ietvert tikai radīto darbvietu skaitu, bet arī kvalitatīvo ilgtermiņa darbvietu proporcionālo daļu.

Lai nodrošinātu atbilstību politikas veidotāju vajadzībām un interesēm, ir jāuzlabo ziņojumu saturs. Ziņojumi jāiesniedz laikus, lai budžeta iestāde var ņemt vērā to secinājumus, gatavojot nākamo budžetu. Attiecībā uz iepriekš noteiktajiem mērķiem būtu jākoncentrējas uz faktisko iznākumu (nevis tikai kļūdu līmeni).

Kā nodrošināt kontroli?

Vairākas pārbaudes dažādos kontroles līmeņos nav efektīvas un palielina izmaksas. Audita ķēde būtu jānostiprina, pareizi ieviešot vienoto audita sistēmu. Visu kontroles pasākumu pamatā vajadzētu būt riska novērtējumam, koncentrējoties uz jomām, kurās ir visaugstākais risks. Augstāks risks, vairāk kontroles pasākumu — zemāks risks, mazāk kontroles pasākumu. Rezultāti ir jāiesniedz Komisijai un Eiropas Parlamentam. Valstu un reģionālās revīzijas palātas būtu vairāk jāiesaista ES projektu un valstu fondu kontrolē. Tādēļ jānodrošina ārējo auditoru un statistikas biroju neatkarība. Nepieciešama efektīvāka sadarbība, tostarp izmantojot audita plānus un starptautiskus audita standartus. Mēs uzskatām, ka Eiropas grāmatvedības standartu (EPSAS) ieviešana vēl vairāk uzlabotu dalībvalstu iesniegto datu konsekvenci un salīdzināmību, ļaujot arī precīzāk izvērtēt makroekonomikas nosacījumus. Jāpiemēro sankcijas, ja dalībvalstis ziņojumos iekļauj nepareizus datus vai secinājumus.

ES administratīvo integritāti un finansiālās intereses padraud korupcija. Līdzās korupcijas apkarošanas tiesību aktu efektīvai īstenošanai un lielākai dalībvalstu pārskatatbildībai mēs pieprasām arī stingru apņemšanos īstenot preventīvu politiku. Nepieciešamas kopējas pamatnostādnes, noteikumi un iepirkuma procedūras dokumenti, kas ir pārredzami un ko labuma guvēji un vadošās iestādes var ērti izmantot. Kontroles pasākumiem vajadzētu būt elektroniskiem, un tie nedrīkst apdraudēt projekta stabilitāti. Izpildes un kontroles jomā ir nepieciešami kompetenti un pieredzējuši darbinieki. ES būtu jāpiesakās dalībai Eiropas Padomes Pretkorupcijas starpvalstu grupā (GRECO).

Pārredzamība ir ES finansēšanas pamatā. Mēs aicinām Komisiju un dalībvalstis izstrādāt vienotu elektronisko platformu, kas visām ieinteresētajām personām nodrošinātu pilnīgu piekļuvi informācijai par ES finansētiem projektiem visā Eiropā. Tikpat svarīgi ir uzlabot pārvaldību. Mēs esam apņēmušies sākt ES administratīvo procesuālo tiesību aktu izstrādi, lai panāktu iestāžu labāku darbību.

Gatavojot gada budžetu, budžeta iestādei būtu sistemātiski jāizmanto snieguma novērtējumos un audita pārskatos ietvertie secinājumi un ieteikumi. Lēmums par resursu piešķiršanu ir jāpamato ar pozitīvu snieguma novērtējumu. Ja programmas pastāvīgi nesasniedz savus noteiktos mērķus, tās būtu jāpārskata.

Secinājums: kā uz sniegumu pamatota budžeta koncepciju pārvērst par noderīgu politikas instrumentu?

Uz sniegumu pamatota budžeta veidošanai ir jāveicina, ka ES budžets palīdz īstenot ES prioritātes un politiku un ka tas ir reaģēt spējīgāks uz krīzi, tādējādi ļaujot Savienībai sekmīgi strādāt un risināt pašreizējās un turpmākās problēmas.

Veidojot uz sniegumu pamatotu budžetu, ir jāformulē stratēģiskie uzdevumi un mērķi, nosakot iespējamus pasākumus, ar kuriem var izpildīt noteiktos uzdevumus, un atbilstošus rādītājus snieguma novērtēšanai, vienlaikus nodrošinot dažādo politikas virzienu un līmeņu saskaņotību.

Šajā sakarībā ETP grupa par īpaši nozīmīgiem uzskata šādus jautājumus:

• ilgtermiņa politiskās stratēģijas izstrādāšana periodam pēc 2020. gada, paredzot precīzi definētus un izmērāmus mērķus, koncentrēšanās uz Eiropas pievienoto vērtību, attiecīgajiem rādītājiem, lai uzlabotu izmērāmību, un skaidra atbildības sadale starp ES un tās dalībvalstīm;
• labāki stimuli dalībvalstīm efektīvi izmantot ES finansējumu, tostarp ņemot vērā jau gūto pieredzi un izveidojot saikni starp ES finansējumu un konkrētām valstīm adresētu ieteikumu īstenošanu;
• pietiekama rīcības brīvība zemākajos pārvaldības līmeņos attiecībā uz veidu, kā sasniegt mērķus;
• satvars, kas uzlabo to datu konsekvenci, kurus dalībvalstis iesniedz ES izvērtēšanai, tostarp EPSAS;
• turpmāka vienkāršošana, lai mazinātu birokrātiju, kontroles izmaksas un kļūdu līmeni, tostarp kopēja finanšu regulējuma izveide, visiem fondiem nosakot saskaņotus noteikumus, un vienots noteikumu kopums programmām un darbības programmām;
• budžeta iekšējā elastīguma turpmāka palielināšana, lai varētu ātri reaģēt uz neparedzētiem notikumiem, atjauninot datus par sniegumu un uzlabojot prognozes; sistemātika uzraudzīšana un novērtēšana, kā arī rezultātu publiska pieejamība, lai visām ieinteresētajām personām būtu iespēja novērtēt un uzlabot savu sniegumu;
• pragmatiska pieeja budžeta veidošanai, liekot uzsvaru uz pozitīvo un negatīvo prioritāšu noteikšanu un pamatojoties uz snieguma novērtēšanas rezultātiem;
• ciešāka saikne starp ienākumiem un izdevumiem, izmantojot jaunu sistēmu, kuras pamatā ir patiesi pašu resursi.

Mēs uzskatām, ka ir svarīgi, lai visas ieinteresētās personas, kas iesaistītas budžeta veidošanas ciklā, ievērotu šo jauno pieeju. Mēs prasām Komisijai pēc iespējas ātrāk iniciēt jaunu izmēģinājuma pasākumu konkrētā darbības jomā, kur tiktu pilnībā īstenota uz sniegumu pamatota budžeta veidošanas koncepcija un pilnībā piemēroti rādītāji un novērtēšanas modeļi.

[1] LESD 318. pantā ir noteikts, ka Komisija katru gadu „iesniedz Eiropas Parlamentam un Padomei Savienības finanšu novērtējumu, kura pamatā ir sasniegtie rezultāti, jo īpaši saistībā ar norādēm, ko Eiropas Parlaments un Padome snieguši (..)”.

[2] Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas 2013. gada 2. decembra Iestāžu nolīgums par budžeta disciplīnu, sadarbību budžeta jautājumos un pareizu finanšu pārvaldību (2013/C 373/01).

[3] Piemēram, Parlamenta 2014. gada 26. februāra rezolūcija par Savienības finansiālā stāvokļa novērtējumu, pamatojoties uz sasniegtajiem rezultātiem — jauns instruments Eiropas Komisijas budžeta izpildes apstiprināšanas procedūras pilnveidošanai (P7_TA(2014)0134).