EPP-ryhmän poliittinen asiakirja tulosbudjetoinnista

EU:n varainkäytön parantaminen: keskittyminen tuloksiin

Yleistä

EU:n talousarvio on investointitalousarvio. Noin 90 prosenttia EU:n varoista käytetään toimintalinjoihin ja ohjelmiin, jotka hyödyttävät jäsenvaltioiden kansalaisia. Nykyisessä niukkojen budjettivarojen toimintaympäristössä unionin on tehtävä enemmän ja paremmin vähemmillä resursseilla. Ohjelmilla ja hankkeilla on saavutettava poliittiset painopisteet ja tavoitteet (vaikuttavuus), jotta jokaisella käytetyllä eurolla saadaan tavoitellun päämäärän kannalta mahdollisimman suuri lisäarvo (tehokkuus) ja tulokset tuotetaan mahdollisimman vähäisin kustannuksin (taloudellisuus). Tämä ”varainkäytön parantamisen” malli on tarkoitus toteuttaa tulosbudjetoinnilla.

Tulosbudjetoinnilla pyritään parantamaan EU:n menojen moitteetonta varainhoitoa kytkemällä rahoitus tuloksiin avoimella tavalla: budjetointi perustuu ennalta määritettyjen ja mitattavissa olevien painopisteiden ja tavoitteiden saavuttamiseen tietyllä menotasolla.

Miksi tarvitsemme tulosbudjetointia?

Hallintotaakka, täytäntöönpanon viivästyminen, huono hallinnointi ja tietyissä tapauksissa jopa korruptio estävät vapauttamasta EU:n talousarvion koko potentiaalia kasvun ja työpaikkojen palauttamiseen EU:ssa. Lisäksi maksujen viivästymisistä johtuvat ongelmat ovat haitanneet EU:n talousarviota vuodesta 2011 lähtien.

EPP-ryhmä vaatii painopisteen siirtämistä säännöistä ja menettelyistä tuloksiin ja suorituksiin koko talousarviosyklissä. Tähän sisältyvät poliittinen ohjelmointi, budjettivarojen osoittaminen, talousarvion toteuttaminen ja vastuuvapausmenettely. Tulosperusteisella talousarviolla pyritään saavuttamaan poliittiset painopisteet, ja se edellyttää tehokkaampaa ohjelmointia ja varainkäyttöä. Tähän sisältyy monivuotisen rahoituskehyksen joustavuutta koskevien säännösten lisäksi käyttämättömien varojen, sakot mukaan lukien, siirtäminen ylijäämästä seuraavalle vuodelle.

Oikeusperusta

Tarve keskittyä unionin varainhoidossa tuloksiin ja suorituksiin mainitaan jo perussopimuksessa[1], talousarviota koskevassa toimielinten sopimuksessa[2] ja Euroopan parlamentin (EP) päätöslauselmissa[3]. EU:n varainhoitoasetuksessa edellytetään, että kaikille talousarvion kattamille toiminnan aloille vahvistetaan erityiset mitattavissa ja toteutettavissa olevat, asiaan kuuluvat ja ajallisesti määrätyt tavoitteet.

Käytännössä tulosbudjetoinnissa olisi noudatettava seuraavia periaatteita:

1. Keskitytään toimiin, joissa EU:n toimenpiteillä voidaan saavuttaa suurin mahdollinen vaikutus/vipuvaikutus.
2. Yksilöidään negatiiviset painopisteet, joiden osalta EU:n varainkäyttöä vähennetään tai se lopetetaan.

Nykyisellä ohjelmakaudella on jo pyritty saamaan aikaan parempi tasapaino hyötyjen ja kustannusten välillä. Esimerkkejä tästä ovat mukaan sisällytetyt uudet mekanismit, kuten ennakkoehdot, jälkiarviointi, suoritusvaraus ja kiinteämpi yhteys talouden ohjaukseen. Euroopan rakenne- ja investointirahastoilla (ERI-rahastot) on tavoitteita ja indikaattoreita, ja yhteisessä maatalouspolitiikassa (YMP) sovelletaan ympäristöehtoja. Tästä huolimatta varainkäytölle on asetettava selkeämpiä painopisteitä yhdessä negatiivisten painopisteiden yksilöinnin kanssa. Lisäksi EU:n varojen järjestelmässä, joka perustuu lähes 80 prosenttia EU:n tuloista muodostaviin kansallisiin BKTL-maksuosuuksiin, budjettineuvottelut perustuvat nettotuloihin pikemmin kuin varainkäytön vaikutuksiin. Tästä syystä vaadimme, että EU:n talousarvio perustuu aitoihin omiin varoihin, kuten perussopimuksessa määrätään.

Täytäntöönpano: komission ja jäsenvaltioiden sääntöjen parempi yhteensopivuus

Kaikissa EU:n rahoitusta saavissa hankkeissa vastuullisen hallinnoijan on sovellettava useita unionin, jäsenvaltioiden tai alueiden lainsäädännöstä johtuvia sääntöjä, jotka joskus ovat keskenään ristiriitaisia. Monivuotisten ohjelmien järjestelmällinen uudelleenlaadinta seitsenvuotisen syklin lopussa vaatii hallintotyötä ja aiheuttaa koulutusmenoja tuottamatta välttämättä lisäarvoa tai parannuksia. Tämän tuloksena on syntynyt monimutkaisia sääntöjä ja kalliita menettelyjä, jotka ovat johtaneet tilanteeseen, jossa monet mahdolliset edunsaajat, jotka usein ovat uusien tai pk-yritysten kaltaisia pieniä yhteisöjä, jättävät hakematta EU:n rahoitusta.

Meno-ohjelmien sekä niiden vaatimusten ja menettelyjen olisi oltava yhteensopivia ja ennakoitavia. Vastustamme komission tuottamia jatkuvasti muuttuvia tulkinnanvaraisia (”eläviä”) asiakirjoja. Sääntöjä ei pitäisi muuttaa ohjelmakausien välissä, elleivät ne osoittaudu hyödyttömiksi.

Huomautamme yhteisistä säännöksistä annetun asetuksen esimerkistä ja vaadimme uusia ponnistuksia kaikkia varoja koskevan yhtenäisen sääntökirjan aikaansaamiseksi EU:n varainkäytön täydentävyyden ja synergiavaikutusten parantamiseksi entisestään. Kehotamme komissiota laatimaan ehdotuksia siitä, miten säännöistä tehdään johdonmukaisempia ja yleisen varainhoitoasetuksen soveltamisesta yksinkertaisempaa heikentämättä valvontaa ja avoimuutta. Toimintaohjelmat olisi laadittava yhdenmukaistetusti, ja niissä olisi annettava yhteisiä sääntöjä jättäen samalla riittävästi joustovaraa tarkistuksia varten. Vastaavat toimet ovat tarpeen julkisten hankintojen suhteen: komission olisi ehdotettava yhteistä menettelyä tarjouskilpailuja varten sekä sääntöjä julkisten hankintasopimusten myöntämistä koskevasta muutoksenhausta. Olisi harkittava neuvontapalvelujen perustamista edunsaajille EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla.

Korostamme, että tulokset ovat tärkeämpiä kuin pelkkä varojen käyttäminen. Rahalle saatavan vastineen olisi oltava ohjaava periaate kaikilla tasoilla EU:n talousarvion toteuttamisessa. EU:n rahoitusta olisi myönnettävä vain, jos sillä edistetään toimintapoliittisen tavoitteen saavuttamista eikä samaan tulokseen voida päästä ilman sitä.

Aluksi meidän olisi parannettava tuloksia nykyisten asetusten, vaatimusten ja menettelyjen avulla. ERI-rahastojen osalta pidämme tärkeänä, että analysoidaan kumppanuussopimuksista ja ohjelmista käytävien neuvottelujen tuloksia. Keskipitkällä aikavälillä kehotamme komissiota suorittamaan nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen ohjelmien tulosten arvioinnin. Komission olisi myös arvioitava delegoitujen ja täytäntöönpanosäädösten vaikutusta hallinnolliseen rasitukseen ja toimien täytäntöönpanoon. Näiden arvioiden perusteella Euroopan parlamentin ja neuvoston tulisi määritellä toimintalinjat ja asetukset, joita on parannettava seuraavalla ohjelmakaudella.

Meidän on maksimoitava EU:n ulkoisen rahoituksen vaikutus. EU:n ulkoisen toiminnan rahoitusvälineet ovat tärkeä väline, jolla vastaan kasvaviin globaaleihin haasteisiin ja edistetään Euroopan etuja ja arvoja maailmanpolitiikan näyttämöllä. Katsomme, että eri välineiden välille on saatava aikaan enemmän synergiaa. Kehotamme komissiota arvioimaan perusteellisesti kolmansille maille myönnettävän EU:n rahoituksen ja laatimaan ehdotuksen yhteisestä strategiakehyksestä, jossa annetaan kaikkiin ulkoisiin välineisiin sovellettavat yhteiset säännöt.

Miten arvioimme?

Aiempien tulosten paremman mittaamisen avulla lainsäätäjät pystyvät tekemään parempia varainkäyttöä koskevia päätöksiä tulevaisuudessa. Vaikka aikaisemmat toimet tulosten mittaamisen parantamiseksi ovat olleet oikeansuuntaisia, jäljellä on useita puutteita, kuten epäluotettavia indikaattoreita, tällä hetkellä käytettävissä oleviin määrärahoihin nähden liian laajoja ja kunnianhimoisia tavoitteita sekä epäjohdonmukaisten ja jopa merkityksettömien tietojen kerääminen. Määrällinen tuotos ja (jäännös-)virhetasot ovat hallitsevassa asemassa ja laadulliset näkökohdat ja tosiasialliset vaikutukset jätetään paljolti huomiotta. EU:n ohjelmien monivuotinen luonne ei saisi heikentää ohjelmien vuotuista arviointia. Komission olisi arvioinneissaan erotettava selvästi toisistaan onnistuneet ja epäonnistuneet ohjelmat.

Kehotamme luomaan uusia tapoja arvioida talousarvion toteuttamista: niiden olisi pohjauduttava ohjelmien ja tiettyjen hankkeiden tuloksiin ja perustuttava rajalliseen joukkoon selkeitä indikaattoreita, joilla mitataan EU:n menojen panosta ennalta määriteltyjen tavoitteiden ja välitavoitteiden saavuttamiseen. Hyvän vertailtavuuden varmistamiseksi ohjelmien, hankkeiden ja budjettikohtien välillä indikaattorit on yhdenmukaistettava mahdollisimman pitkälti sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla. Arvioinneissa on yhdistettävä määrällisiä ja laadullisia näkökohtia. Esimerkiksi taloudellista kasvua koskevan ohjelman arvioinnissa olisi mitattava luotujen työpaikkojen määrän lisäksi myös laadukkaiden pitkäaikaisten työpaikkojen osuus.

Poliittisten päättäjien tarpeiden ja etujen palvelemiseksi raportoinnin sisältöä on parannettava. Raportit olisi esitettävä oikea-aikaisesti, jotta budjettivallan käyttäjä voi ottaa niissä esitetyt havainnot huomioon laatiessaan seuraavaa talousarviota. Olisi keskityttävä asetettujen tavoitteiden suhteen saavutettuihin tosiasiallisiin tuloksiin (eikä vain virheasteisiin).

Miten valvomme?

Eri valvontatasoilla suoritettavat useat tarkastukset ovat tehottomia ja lisäävät kustannuksia. Tarkastusketjua on vahvistettava panemalla yhtenäinen tarkastusjärjestelmä asianmukaisesti täytäntöön. Kaikkien tarkastusten olisi oltava riskiperusteisia ja ne olisi kohdennettava sinne, missä riskit ovat suurimmat. Suurempi riski, enemmän valvontaa – pienempi riski, vähemmän valvontaa. Tulokset on asetettava komission ja Euroopan parlamentin saataville. Kansallisten ja alueellisten tilintarkastustuomioistuinten olisi osallistuttava enemmän EU:n hankkeiden ja kansallisten varojen valvontaan. Tämä edellyttää ulkoisten tarkastajien ja tilastolaitosten riippumattomuutta. Yhteistyötä on tehostettava muun muassa tarkastussuunnitelmien ja kansainvälisten tilintarkastusstandardien avulla. Katsomme, että eurooppalaisten julkissektorin tilinpäätösstandardien (EPSAS) käyttöönotto parantaisi entisestään jäsenvaltioiden toimittamien tietojen johdonmukaisuutta ja vertailtavuutta, mikä mahdollistaisi myös makrotaloudellisten ehtojen tarkemman arvioinnin. Jäsenvaltioiden raportoimista virheellisistä luvuista tai tiedoista on määrättävä seuraamuksia.

Korruptio on uhka hallinnon koskemattomuudelle ja EU:n taloudellisille eduille. Korruption vastaisen lainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon ja jäsenvaltioiden vastuuvelvollisuuden lisäämisen ohella vaadimme lujaa sitoutumista ennaltaehkäiseviin toimiin. Tarvitaan yhteisiä suuntaviivoja, sääntöjä sekä avoimia ja edunsaajien ja hallintoviranomaisten kannalta helppokäyttöisiä tarjoustiedostoja. Valvonnan olisi oltava sähköistä eikä se saisi vaarantaa hankkeen vakautta. Täytäntöönpanon ja valvonnan aloille tarvitaan pätevää ja kokenutta henkilöstöä. EU:n olisi haettava jäsenyyttä Euroopan neuvoston lahjonnan vastaisessa valtioiden ryhmässä (GRECO).

Avoimuus on yksi EU:n rahoituksen ydinseikka. Kehotamme komissiota ja jäsenvaltioita kehittämään yhtenäisen sähköisen foorumin, jolla varmistetaan kaikkien sidosryhmien täysimittainen mahdollisuus saada tietoja EU:n rahoittamista hankkeista eri puolilla Eurooppaa. Hallinnon parantaminen on yhtä tärkeää. Olemme sitoutuneet aloittamaan työskentelyn EU:n hallintomenettelyjä koskevan lainsäädännön aikaansaamiseksi, jotta parannetaan toimielinten toimintaa.

Budjettivallan käyttäjän olisi hyödynnettävä järjestelmällisesti tuloksellisuuden arviointien ja tarkastusten havaintoja ja suosituksia laatiessaan vuotuisia talousarvioita. Varojen osoittamista koskevan päätöksen tukena on oltava myönteinen arvio tuloksellisuudesta. Jos ohjelmat jatkuvasti jättävät tuottamatta tuloksia niille asetettujen tavoitteiden suhteen, niitä olisi tarkistettava.

Päätelmä: miten tulosbudjetoinnin malli voidaan muuntaa hyödylliseksi toimintapoliittiseksi välineeksi?

Tulosbudjetoinnin on tehostettava EU:n talousarvion panosta. jolla edistetään EU:n painopisteitä ja toimintapolitiikkoja ja parannetaan sen kykyä vastata kriiseihin. Näin unioni voi kukoistaa ja vastata menestyksellisesti nykyisin ja tuleviin haasteisiin.

Tulosbudjetoinnin yhteydessä muotoillaan strategisia päämääriä ja tavoitteita, määritellään uskottavia toimenpiteitä suunniteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja laaditaan asianmukaisia indikaattoreita tuloksellisuuden mittaamiseksi varmistaen samalla johdonmukaisuus eri toimien ja poliittisten tasojen välillä.

Tässä suhteessa EPP-ryhmä pitää seuraavia seikkoja erityisen tärkeinä:

• vuoden 2020 jälkeisen pitkän aikavälin poliittisen strategian laatiminen, johon sisältyvät tiukasti määritellyt ja mitattavissa olevat tavoitteet, keskittyminen eurooppalaiseen lisäarvoon, merkitykselliset indikaattorit mitattavuuden parantamiseksi sekä selvä vastuunjako EU:n ja sen jäsenvaltioiden välillä
• tehokkaammat kannustimet jäsenvaltiolle, jotta ne käyttävät hyvin EU:n varoja esimerkiksi ottamalla opiksi nykyisistä ehdoista ja luomalla yhteys EU:n rahoituksen ja maakohtaisten suositusten täytäntöönpanon välille
• alempien hallintotasojen riittävä joustovara siinä, miten tavoitteet saavutetaan
• kehys, jolla lisätään jäsenvaltioiden EU:n arvioitavaksi toimittamien tietojen johdonmukaisuutta, EPSAS mukaan luettuna
• yksinkertaistamisen jatkaminen byrokratian karsimiseksi ja valvontakustannusten ja virhetasojen alentamiseksi, mukaan luettuna yhteinen varainhoitoasetus, joka sisältää kaikkia varoja koskevat johdonmukaiset säännöt, ja yhtenäinen sääntökirja ohjelmille ja toimintaohjelmille
• talousarvion sisäisen joustavuuden lisääminen edelleen, jotta mahdollistetaan nopea vastaaminen ennakoimattomiin tapahtumiin sekä tuloksellisuutta koskevat päivitykset ja paremmat ennusteet järjestelmällinen seuranta ja arviointi sekä tulosten julkistaminen, jotta kaikki sidosryhmät voivat arvioida ja parantaa tuloksiaan
• pragmaattinen lähestymistapa talousarvion laadintaan siten, että painotetaan positiivisten ja negatiivisten painopisteiden yksilöintiä tulosarviointien tulosten perusteella
• vahvempi yhteys tulojen ja menojen välillä uuden todellisten omien varojen järjestelmän avulla.

Pidämme keskeisen tärkeänä, että kaikki talousarviosykliin osallistuvat sidosryhmät sitoutuvat tähän uuteen lähestymistapaan. Kehotamme komissiota käynnistämään mahdollisimman pian uuden pilottitoimen jollain tietyllä toiminta-alalla, jolla ”tulosbudjetoinnin” malli on pantu täysimittaisesti täytäntöön ja indikaattoreita ja arviointimalleja sovelletaan kaikilta osin.

[1] SEUT-sopimuksen 318 artiklassa määrätään, että komissio esittää ”Euroopan parlamentille ja neuvostolle myös unionin varoja koskevan arviointikertomuksen, joka perustuu erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston [...] antamien huomautusten perusteella toteutetuista toimista saavutettuihin tuloksiin”.

[2] Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välinen toimielinten sopimus, tehty 2.12.2013, talousarviota koskevasta kurinalaisuudesta, talousarvioyhteistyöstä ja moitteettomasta varainhoidosta (2013/C 373/01).

[3] Esimerkiksi parlamentin päätöslauselma 26. helmikuuta 2014 saavutettuihin tuloksiin perustuvasta unionin varoja koskevasta arvioinnista: uusi väline komission tehostettua vastuuvapausmenettelyä varten (P7_TA(2014)0134).