Poziční dokument poslaneckého klubu ELS o rozpočtování zaměřeném na výkon ekonomiky

Lepší vynakládání prostředků EU: zaměření na výsledky

Obecný úvod

Rozpočet EU je investičním rozpočtem. Přibližně 90 % prostředků EU je vynakládáno na politiky a programy ve prospěch občanů členských států. V současném klimatu omezených rozpočtových zdrojů musí být Unie schopna dělat více a lépe, a to s méně prostředky. Je třeba, aby programy a projekty plnily politické priority a cíle (účelnost), aby každé vynaložené euro přineslo co nejvyšší přidanou hodnotu při realizaci sledovaných cílů (účinnost) a výsledky byly dosahovány za co nejnižších možných nákladů (hospodárnost). Tento koncept „lepšího vynakládání prostředků“ bude realizován pomocí sestavování rozpočtů zaměřených na výkon ekonomiky.

Sestavování rozpočtů zaměřených na výkon (PBB) si klade za cíl zlepšit řádné finanční řízení výdajů EU spojením financování s výsledky, a to způsobem, který je transparentní: sestavování rozpočtu je založeno na dosahování předem definovaných, měřitelných priorit a cílů s danou úrovní výdajů.

Proč potřebujeme sestavování rozpočtů zaměřených na výkon?

Administrativní zátěž, opožděná realizace projektů, špatné řízení a v některých případech i korupce brání rozpočtu EU, aby uvolnil svůj potenciál pro obnovu růstu a zaměstnanosti v Unii. Kromě toho rozpočet EU již od roku 2011 ovlivňují problémy s pozdními platbami.

Poslanecký klub ELS vyzývá k přenesení pozornosti od pravidel a postupů k výsledkům a výkonnosti po dobu celého rozpočtového cyklu. To zahrnuje politické plánování, přidělování rozpočtových zdrojů, plnění rozpočtu a udělování absolutoria. Rozpočet zaměřený na výkonnost se řídí politickými prioritami a vyžaduje účinnější plánování a vynakládání prostředků. Tím se rozumí, kromě ustanovení o flexibilitě ve víceletém finančním rámci (VFR), převod nevyčerpaných finančních prostředků z přebytku, včetně pokut, do následujícího roku.

Právní základ

Nutnost zaměření finančních prostředků Unie na výsledky a výkonnost je již uvedena ve Smlouvě[1], v interinstitucionální dohodě týkající se rozpočtu[2] a v usneseních Evropského parlamentu (EP)[3]. Finanční nařízení EU požaduje, aby pro všechny oblasti činností, na které se vztahuje rozpočet EU, byly stanoveny konkrétní a měřitelné cíle, které jsou dosažitelné a časově vymezené.

V praxi by se mělo sestavování rozpočtu podle výkonnosti řídit následujícími zásadami:

1. Zaměření se na činnosti, u kterých má zásah EU nejvyšší potenciální dopad/pákový efekt;
2. Určení negativních priorit, u nichž EU omezí či zastaví vynakládání prostředků.

Ve stávajícím programovém období již bylo vynaloženo úsilí pro dosažení lepší rovnováhy mezi náklady a přínosy. Příkladem je zavedení nových mechanismů, jako je podmíněnost ex ante, hodnocení ex post, výkonnostní rezerva a silnější provázanost se správou ekonomických záležitostí. Evropské strukturální a investiční fondy (fondy ESI) mají k dispozici cíle a ukazatele a společná zemědělská politika (SZP) má podmínky související s životním prostředím. Nicméně je potřeba stanovit jasnější priority pro vynakládání prostředků společně s určením negativních priorit. Kromě toho systém zdrojů EU založený na příspěvcích členských států, které tvoří téměř 80 % příjmů EU, se při jednáních o rozpočtu zabývá spíše čistými příjmy než dopadem vynaložených prostředků. Proto požadujeme, aby byl rozpočet EU založen na skutečných vlastních zdrojích, jak to stanovuje Smlouva.

Implementace: větší soulad pravidel Komise a členských států

Pro každý daný projekt financovaný EU musí odpovědný administrátor použít velké množství někdy i protichůdných pravidel plynoucích z unijních, vnitrostátních nebo regionálních právních předpisů. Systematické přepracovávání víceletých programů na konci sedmiletého cyklu vyžaduje administrativní úsilí a náklady na odbornou přípravu, aniž by nutně vytvářelo přidanou hodnotu či přinášelo zlepšení. Výsledkem jsou složitá pravidla a nákladné postupy vedoucí k situaci, kdy mnozí potenciální příjemci, často malé subjekty, jako jsou začínající či malé a střední podniky, upustí od podání žádosti o prostředky z fondů EU.

Výdajové programy a jejich normy a postupy by měly být kompatibilní a předvídatelné. Stavíme se proti neustále se měnícím („žijícím“) výkladovým dokumentům, které jsou vydávané Komisí. Tato pravidla by neměla být měněna mezi programovými obdobími, ledaže se ukáže, že jsou nepoužitelná.

Upozorňujeme na příklad nařízení o společných ustanoveních a žádáme o vynaložení nového úsilí, aby se dospělo k jednotnému souboru pravidel pro všechny fondy, a dále se tak zlepšila doplňkovost a součinnost vynakládání prostředků EU. Vyzýváme Komisi, aby vypracovala návrh, jak zvýšit soulad pravidel a zjednodušit uplatňování finančního nařízení, aniž by byla ohrožena kontrola a transparentnost. Operační programy by měly být vytvářeny harmonizovaným způsobem, měly by stanovit společná pravidla, avšak ponechat dostatečnou flexibilitu k přepracování. Podobný zásah je nutný, i co se týče zadávání veřejných zakázek: Komise by měla navrhnout společný postup ohledně nabídek a pravidla pro zpochybnění zadávání veřejných zakázek. Mělo by být zváženo zřízení poradenských center pro příjemce na evropské a národní úrovni.

Zdůrazňujeme, že výkonnostní výsledky jsou důležitější než prosté čerpání finančních prostředků. Při provádění rozpočtu EU by mělo být hlavní zásadou na všech úrovních účelné vynakládání finančních prostředků. Prostředky z fondů EU by měly být poskytnuty pouze v případě, že přispějí k dosažení politického cíle a že bez jejich použití nelze dosáhnout stejného výsledku.

Pro začátek je třeba zlepšit výkonnost uplatňováním současných předpisů, norem a postupů. Pokud jde o fondy ESI, považujeme za důležité přezkoumat výsledky jednání o dohodách o partnerství a programech. Ve střednědobém horizontu žádáme Komisi, aby provedla hodnocení výkonnosti programů v rámci stávajícího VFR. Komise by měla rovněž posoudit dopad aktů v přenesené působnosti a prováděcích aktů na administrativní zátěž a realizaci politik. Evropský parlament a Rada by měly na základě těchto posouzení určit politiky a předpisy, které je třeba v následujícím programovém období zlepšit.

Musíme maximalizovat dopad financování vnější činnosti EU. Nástroje financování vnější činnosti EU jsou důležitým prostředkem k řešení rostoucích globálních výzev a k prosazování evropských zájmů a hodnot v celosvětovém měřítku. Věříme, že musí být dosaženo větší součinnosti těchto různých nástrojů. Žádáme Komisi, aby důkladně posoudila využití prostředků z fondů EU pro třetí země a vypracovala návrh na společný strategický rámec stanovující společná pravidla použitelná pro všechny vnější nástroje.

Jakým způsobem hodnotíme?

Lepší měření dosavadní výkonnosti umožní zákonodárcům lépe rozhodovat o budoucích výdajích. Ačkoli minulá úsilí zlepšit měření výkonnosti jdou správným směrem, přetrvává několik nedostatků, včetně nespolehlivých ukazatelů, cílů, které jsou příliš široké a ambiciózní s ohledem na aktuálně dostupné prostředky a shromažďování neúplných či dokonce nesrozumitelných údajů. Převažují kvantitativní výstup a (zbytkové) míry chyb, kvalitativní aspekty a skutečný dopad jsou pak široce opomíjeny. Víceletá povaha programů EU by neměla oslabit roční hodnocení těchto programů. Komise by ve svých hodnoceních měla jasně rozlišovat mezi úspěšnými a neúspěšnými programy.

Žádáme o nové způsoby vyhodnocování plnění rozpočtu, které by měly být založeny na výkonnosti programů a určitých projektů na základě omezeného souboru jasných ukazatelů, které měří přínos finančních prostředků EU k dosažení předem stanovených cílů a milníků. K zajištění vysoké úrovně porovnatelnosti mezi programy, projekty a rozpočtovými položkami musí být ukazatele co nejvíce harmonizovány, a to na úrovni EU i členských států. Posouzení musí propojit kvantitativní a kvalitativní prvky. Například posouzení programu hospodářského růstu by mělo nejenom měřit počet vytvořených pracovních míst, ale také podíl vysoce kvalitních, dlouhodobých pracovních míst.

Pro naplnění potřeb a zájmů tvůrců politik, musí být zlepšen obsah podávaných zpráv. Zprávy by měly být prezentovány včas, aby rozpočtový orgán mohl zohlednit zjištěné údaje při přípravě budoucího rozpočtu. Důraz by měl být kladen na skutečné výsledky (nejen na míry chyb) ve vztahu k předem definovaným cílům.

Jakým způsobem provádíme kontrolu?

Několikanásobné kontroly na různých úrovních jsou neefektivní a zvyšují náklady. Řetězec auditu musí být posílen řádným prováděním systému jednotného auditu. Všechny kontroly by měly vycházet z posouzení rizika: zacílení na oblasti s nejvyšším výskytem rizika. Vyšší riziko, více kontrol – menší riziko, méně kontrol. Výsledky musí být zpřístupněny Komisi a Evropskému parlamentu. Vnitrostátní a regionální kontrolní instituce by měly být více zapojeny do kontroly projektů EU a národních fondů. To vyžaduje nezávislost externích auditorů a statistických úřadů. Je zapotřebí efektivnější spolupráce, mimo jiné prostřednictvím plánů auditu a mezinárodních auditorských norem. Věříme, že zavedení evropských účetních standardů pro veřejný sektor (EPSAS) by dále zlepšilo soudržnost a srovnatelnost údajů předkládaných členskými státy, a umožnilo tak přesnější posouzení makroekonomické podmíněnosti. Hlášení nesprávných údajů či zjištění ze strany členských států musí být sankcionováno.

Korupce je pro správní bezúhonnost a finanční zájmy Evropské unie hrozbou. Kromě účinného provádění protikorupčních právních předpisů a větší odpovědnosti členských států požadujeme pevný závazek k provádění preventivních politik. Jsou zapotřebí společné pokyny, pravidla a dokumentace k zakázkám, které budou transparentní a snadno použitelné pro příjemce a řídící orgány. Kontroly by měly být elektronické a neměly by ohrozit spolehlivost projektu. V oblastech realizace a kontroly je zapotřebí kompetentní a zkušený personál. EU by měla požádat o členství ve Skupině států proti korupci Rady Evropy (GRECO).

Transparentnost je podstatou financování EU. Vyzýváme Komisi a členské státy, aby vyvinuly jednotnou elektronickou platformu, která všem zúčastněným stranám zajistí plný přístup k informacím o projektech financovaných EU v celé Evropě. Stejně tak je důležité zlepšení správy. Zavázali jsme se k vytvoření správního procesního práva EU se záměrem dosáhnout lepšího fungování institucí.

Rozpočtový orgán by měl při sestavování ročních rozpočtů systematicky využívat zjištění a doporučení, která vycházejí z hodnocení výkonnosti a auditů. Rozhodnutí o přidělení zdrojů musí být odůvodněno pozitivním přezkumem výkonnosti. Pokud programy neustále selhávají v dosahování svých předem definovaných cílů, měly by být revidovány.

Závěr: jak se z konceptu sestavování rozpočtu podle výkonnosti může stát užitečný nástroj politiky?

Sestavování rozpočtu zaměřenému na výkon musí posílit přínos rozpočtu EU k prosazování priorit a politik EU a musí mu pomoci, aby byl schopen lépe reagovat v době krize, a tím umožní Unii úspěšně prosperovat a čelit současným a budoucím výzvám.

Sestavování rozpočtu podle výkonnosti zahrnuje formulování strategických záměrů a cílů, definování spolehlivých opatření k dosažení předpokládaných cílů a nalezení adekvátních ukazatelů k měření výkonnosti a zároveň zajištění soudržnosti mezi jednotlivými politikami a politickými úrovněmi.

V tomto ohledu přikládá poslanecký klub ELS zvláštní význam následujícím záležitostem:

• vypracování dlouhodobé politické strategie pro období po roce 2020 s úzce vymezenými a měřitelnými cíli, s důrazem na evropskou přidanou hodnotu, relevantními ukazateli pro lepší měřitelnost a jasným rozdělením úkolů mezi EU a její členské státy;
• silnější pobídky pro členské státy, aby lépe využívaly finančních prostředků EU, mj. poučením se ze stávajících podmínek a vytvořením vazby mezi financováním EU a prováděním doporučení pro jednotlivé země;
• dostatečná flexibilita k dosažení cílů pro nižší úrovně správy;
• rámec, který zvýší konzistentnost údajů předkládaných členskými státy k posouzení ze strany EU, včetně EPSAS
• další zjednodušení vedoucí k omezení byrokracie a snížení nákladů na kontroly a míry chyb, včetně společného finančního nařízení s konzistentními pravidly pro všechny fondy a jednotného souboru pravidel pro programy a operační programy;
• další posílení vnitřní flexibility rozpočtu, které umožní rychlou reakci na nečekané události včetně aktualizací výkonnosti a zlepšení prognóz; systematické monitorování a vyhodnocování, stejně jako veřejná dostupnost výsledků, která všem zúčastněným stranám umožní posoudit a zlepšit svou výkonnost;
• pragmatický přístup k vypracovávání rozpočtu, který klade důraz na identifikaci pozitivních a negativních priorit na základě výsledků hodnocení výkonnosti;
• silnější vazba mezi příjmy a výdaji prostřednictvím nového systému skutečných vlastních zdrojů.

Považujeme za nezbytné, aby všechny zúčastněné strany zapojené do rozpočtového cyklu akceptovaly tento nový přístup. Žádáme Komisi, aby co nejdříve zahájila novou pilotní akci ve specifické oblasti činnosti, kde je pojem „sestavování rozpočtu zaměřenému na  výkonnost“ plně implementován a ukazatele a modely pro hodnocení jsou plně uplatňovány.

[1] Článek 318 SFEU vyzývá Komisi, „aby vypracovala roční hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích, zejména ve vztahu k zadání, které Evropský parlament a Rada [...]“.

[2] Interinstitucionální dohoda ze dne 2.12.2013 mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a o řádném finančním řízení (2013/C 373/01)

[3] např. usnesení Parlamentu ze dne 26. února 2014 o hodnocení financí Unie na základě dosažených výsledků: nový nástroj k lepšímu postupu udělování absolutoria Evropské komisi (P7_TA(2014)0134)