Politický dokument skupiny PPE o zostavovaní rozpočtu na základe výkonnosti

Lepšie vynakladanie prostriedkov: zameranie sa na výsledky

Všeobecný úvod

Rozpočet EÚ je investičným rozpočtom. Približne 90 % prostriedkov EÚ sa vynakladá na politiky a programy v prospech občanov členských štátov. V súčasnej klíme obmedzených rozpočtových zdrojov musí byť Únia schopná urobiť viac a lepšie za menej. Je potrebné, aby programy a projekty plnili politické priority a ciele (účinnosť), aby tak každé vynaložené euro generovalo čo najvyššiu pridanú hodnotu v cieli, ktorý sa sleduje, (efektívnosť) a výsledky sa dosahovali s čo najnižšími nákladmi (hospodárnosť). Tento koncept zameraný na lepšie vynakladanie prostriedkov sa bude realizovať pomocou zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti.

Zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti (PBB) si kladie za cieľ zlepšiť riadne finančné riadenie výdavkov EÚ prepojením financovania s výsledkami, a to spôsobom, ktorý bude transparentný: zostavovanie rozpočtu bude založené na dosahovaní preddefinovaných, merateľných priorít a cieľov pri určitej úrovni výdavkov.

Prečo potrebujeme zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti ?

Administratívna záťaž, oneskorená realizácia projektov, zlé riadenie a v niektorých prípadoch aj korupcia bránia tomu, aby sa rozpočtom EÚ uvoľnil potenciál obnovy rastu a zamestnanosti v EÚ. Okrem toho už od roku 2011 ovplyvňujú rozpočet EÚ problémy oneskorovania platieb.

Skupina PPE vyzýva,  aby sa pozornosť preniesla od pravidiel a postupov na výsledky a výkon počas celého rozpočtového cyklu. To zahŕňa politické plánovanie, prideľovanie rozpočtových zdrojov, plnenie rozpočtu a udelenie absolutória. Rozpočet zameraný na výkonnosť určuje politické priority tým, že vyžaduje účinnejšie plánovanie a vynakladanie prostriedkov. Okrem ustanovení o flexibilite vo VFR to zahŕňa prevod nevyčerpaných finančných prostriedkov z prebytku, vrátane pokút, do nasledujúceho roka.

Právny základ

Potreba zamerania finančných prostriedkov Únie na výsledky a výkonnosť je už uvedená v zmluve[1], medziinštitucionálnej dohode o rozpočte (IIA)[2] a v uzneseniach Európskeho parlamentu (EP)[3]. Vo nariadení o rozpočtových pravidlách EÚ sa požaduje, aby pre všetky oblasti činností, na ktoré sa vzťahuje rozpočet EÚ, boli stanovené konkrétne a merateľné ciele, ktoré sú dosiahnuteľné a časovo ohraničené.

Zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti sa bude riadiť týmito zásadami:

1. Zameranie sa na činnosti, pri ktorých majú opatrenia EÚ najvyšší potenciálny vplyv/pákový efekt;
2. Určenie negatívnych priorít, na ktoré sa prostriedky EÚ obmedzia alebo sa ich vynakladanie zastaví.

V súčasnom programovom období sa už vynaložilo úsilie na dosiahnutie lepšej rovnováhy medzi nákladmi a prínosmi. Príkladom je zavedenie nových mechanizmov, ako je predbežná podmienenosť, spätné hodnotenie, výkonnostná rezerva a silnejšia previazanosť so správou ekonomických záležitostí. V európskych štrukturálnych a investičných fondoch (EŠIF) ide o ciele a ukazovatele a v spoločnej poľnohospodárskej politike (SPP) o environmentálnu podmienenosť. Je však potrebné stanoviť jasnejšie priority pre vynakladanie prostriedkov a súčasne určiť negatívne priority. Okrem toho, pokiaľ ide o systém zdrojov EÚ založený na príspevkoch členských štátov, ktoré tvoria takmer 80 % príjmov EÚ, diskusie sa týkajú skôr čistých príjmov než vplyvu výdavkov. Preto vyzývame, aby bol rozpočet EÚ založený na využívaní skutočných vlastných zdrojov, ako to stanovuje Zmluva.

Implementácia: zlepšenie súladu pravidiel Komisie a členských štátov

V prípade každého projektu financovaného EÚ musí zodpovedný administrátor aplikovať veľké množstvo niekedy aj protichodných pravidiel Únie a vnútroštátnych alebo regionálnych právnych predpisov. Systematické prepracovávanie viacročných programov na konci sedemročného cyklu si vyžaduje administratívne úsilie a náklady na odbornú prípravu  bez toho, aby to nevyhnutne vytváralo pridanú hodnotu alebo prinášalo zlepšenie. Výsledkom sú zložité pravidlá a nákladné postupy vedúce k situácii, keď si mnohí príjemcovia, často malé jednotky, ako sú začínajúce podniky alebo malé a stredné podniky, nepodajú žiadosť o prostriedky z fondov EÚ.

Programy financovania a ich normy a postupy by mali byť kompatibilné a predvídateľné. Protestujeme proti neustále sa meniacim („žijúcim“) dokumentom, ktoré vydáva Komisia. Pravidlá by sa v jednotlivých programových obdobiach nemali meniť, výnimkou je prípad, ak sa ukáže, že sú nepoužiteľné.

Príkladom je nariadenie o spoločných ustanoveniach. Žiadame, aby sa vynaložilo úsilie a dospelo sa k jednotnému súboru pravidiel pre všetky fondy, čím by sa zlepšila komplementárnosť a súčinnosť vynakladania prostriedkov EÚ v budúcnosti. Vyzývame Komisiu, aby vypracovala návrh, ktorý sa bude týkať zvýšenia súladu pravidiel a zjednodušenia uplatňovania nariadenia o rozpočtových pravidlách bez toho, aby došlo k ústupkom v oblasti kontroly a transparentnosti. Operačné programy by mali byť vypracované harmonizovaným spôsobom, mali by stanoviť spoločné pravidlá, pritom by sa však mala zachovať dostatočná flexibilita pre prípad prepracovania. Podobné opatrenia sa vyžadujú aj pre verejné obstarávanie: Komisia by mala navrhnúť spoločný postup pre predkladanie ponúk a pravidlá týkajúce sa  námietok pri udeľovaní verejných zákaziek. Malo by sa zvážiť zriadenie asistenčných centier pre príjemcov na európskej a národnej úrovni.

Zdôrazňujeme, že výsledky sú oveľa dôležitejšie ako priame čerpanie finančných prostriedkov. Účelné vynakladanie finančných prostriedkov by malo byť hlavnou zásadou na všetkých úrovniach plnenia rozpočtu EÚ. Prostriedky z fondov EÚ by sa mali poskytnúť len v prípade, ak prispejú k dosiahnutiu cieľa politiky a ak bez ich použitia nie je možné dosiahnuť rovnaký výsledok.

Na začiatku je potrebné zlepšiť výkonnosť uplatňovaním súčasných predpisov, noriem a postupov. Pokiaľ ide o EŠIF, považujeme za dôležité preskúmať výsledky rokovaní o dohodách o partnerstve a programoch. V strednodobom horizonte žiadame, aby Komisia zabezpečila hodnotenie výkonnosti programov v rámci existujúceho VFR. Komisia by mala posúdiť aj vplyv delegovaných a vykonávacích aktov na administratívne zaťaženie a realizáciu politík. Európsky parlament a Rada by mali na základe týchto posúdení určiť politiky a predpisy, ktoré je potrebné v nasledujúcom programovom období zlepšiť.

Musíme maximalizovať vplyv vonkajšieho financovania EÚ. Nástroje vonkajšieho financovania EÚ sú dôležitým prostriedkom na riešenie rastúcich globálnych výziev a na presadzovanie európskych záujmov a hodnôt na celosvetovej scéne. Veríme, že treba dosiahnuť väčšiu súčinnosť nástrojov. Žiadame Komisiu, aby dôkladne posúdila využívanie prostriedkov z fondov EÚ v prospech tretích krajín, vypracovala návrh na spoločný strategický rámec a stanovila spoločné pravidlá aplikovateľné na všetky vonkajšie nástroje.

Akým spôsobom hodnotíme?

Lepšie meranie doterajšej výkonnosti umožní zákonodarcom lepšie rozhodovať o budúcich výdavkoch. Hoci úsilie zlepšiť meranie výkonnosti ide správnym smerom, pretrváva niekoľko nedostatkov vrátane nespoľahlivých ukazovateľov, cieľov, ktoré sú príliš široké a ambiciózne so zreteľom na aktuálne dostupné prostriedky, a zhromažďovania neúplných či dokonca nezmyselných údajov. Prevažujú kvantitatívne výstupy a (zvyšková) chybovosť, kvalitatívne aspekty a skutočný vplyv sa vo veľkej miere zanedbávajú. Skutočnosť, že programy EÚ sú viacročné, by nemala oslabiť ich ročné hodnotenie. Komisia by vo svojich hodnoteniach mala jasne rozlišovať medzi úspešnými a neúspešnými programami.

Žiadame o nové spôsoby vyhodnocovania plnenia rozpočtu: mali byť založené na výkonnosti programov a určitých projektov na základe obmedzeného súboru jasných ukazovateľov, ktorými sa bude merať prínos vynakladania finančných prostriedkov EÚ na dosiahnutie vopred stanovených cieľov a míľnikov. Na zabezpečenie vysokej úrovne porovnateľnosti programov, projektov a rozpočtových položiek je potrebné čo najväčšie zosúladenie ukazovateľov, a to na úrovni EÚ i členských štátov. Pri posudzovaní treba prepojiť kvantitatívne a kvalitatívne prvky. Napríklad pri posudzovaní programu hospodárskeho rastu by sa mal merať nielen počet vytvorených pracovných miest, ale aj podiel vysoko kvalitných, dlhodobých pracovných miest.

Pre naplnenie potrieb a záujmov tvorcov politík treba zlepšiť predkladanie správ. Správy treba prezentovať včas, aby mohol rozpočtový orgán zohľadniť zistené údaje pri príprave budúceho rozpočtu. Dôraz by sa mal klásť na aktuálne výsledky (nielen na chybovosť) vo vzťahu k vopred definovaným cieľom.

Akým spôsobom kontrolujeme?

Niekoľkonásobné kontroly na rôznych úrovniach riadenia sú neefektívne a zvyšujú náklady. Reťazec auditu treba posilniť o riadne vykonávanie systému jednotného auditu. Všetky kontroly by mali vychádzať z posúdení rizika a byť zacielené na oblasti s najvyšším výskytom rizika. Vyššie riziko, viac kontrol - menšie riziko, menej kontrol. Výsledky musia byť dostupné Komisii a Európskemu parlamentu. Vnútroštátne a regionálne dvory audítorov by mali byť viac zapojené do kontroly projektov EÚ a národných fondov. To si vyžaduje nezávislosť interných audítorov a štatistických úradov.  Je potrebná efektívnejšia spolupráca, okrem iného prostredníctvom plánov auditov a medzinárodných audítorských noriem. Veríme, že zavedenie európskych účtovných štandardov (EPSAS) ďalej zlepší súlad a porovnateľnosť údajov predkladaných členskými štátmi, a umožní tak presnejšie posúdenie makroekonomickej podmienenosti. Nahlasovanie nesprávnych údajov alebo nálezy členských štátov musia byť sankcionované.

Korupcia ohrozuje administratívnu integritu a finančné záujmy Európskej únie. Okrem účinného vykonávania protikorupčných právnych predpisov a väčšej zodpovednosti členských štátov požadujeme záväzné vykonávanie preventívnych politík. Sú potrebné spoločné usmernenia, pravidlá a dokumentácia k verejnému obstarávaniu, ktoré musia byť transparentné a ľahko použiteľné pre príjemcu a riadiace orgány. Kontrola by mala byť elektronická a nemala by ohroziť životaschopnosť projektu. V oblastiach realizácie a kontroly je potrebný kompetentný a skúsený personál. EÚ by mala požiadať o členstvo v Skupine štátov Rady Európy proti korupcii (GRECO).

Transparentnosť je podstatou financovania EÚ. Vyzývame Komisiu a členské štáty, aby vyvinuli jednotnú elektronickú platformu, ktorá všetkým zúčastneným stranám zabezpečí plný prístup k informáciám o projektoch financovaných EÚ v celej Európe. Rovnako dôležité je zlepšenie administratívy. Chceme naštartovať tvorbu právnych predpisov EÚ upravujúcich správne konanie s cieľom dosiahnuť lepšie fungovanie inštitúcií.

Rozpočtový orgán by mal pri zostavovaní ročných rozpočtov systematicky využívať zistenia a odporúčania, ktoré vychádzajú z hodnotenia výkonnosti a auditov. Rozhodnutie o pridelení zdrojov musí byť odôvodnené preskúmaním výkonnosti. a pozitívnym výsledkom. Ak programy neustále zlyhávajú v dosahovaní preddefinovaných cieľov, je ich potrebné revidovať.

Záver: ako sa z koncepcie zostavovania rozpočtu na základe výkonnosti môže stať užitočný nástroj politiky?

Zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti musí zvýšiť prínos rozpočtu EÚ, pokiaľ ide o presadzovanie priorít a politík EÚ, ktoré budú lepšie reagovať v čase krízy, a tým umožniť Únii úspešne prosperovať a čeliť súčasným a budúcim výzvam.

Zostavovanie rozpočtu na základe výkonnosti zahŕňa formulovanie strategických zámerov a cieľov, definovanie dôveryhodných opatrení na dosiahnutie predpokladaných cieľov a nájdenie adekvátnych ukazovateľov na meranie výkonnosti a zároveň zabezpečenie súladu jednotlivých politík a politických úrovní.

V tejto súvislosti prikladá skupina PPE osobitný význam nasledujúcim otázkam:

• vypracovanie dlhodobej politickej stratégie na obdobie po roku 2020 s úzko vymedzenými a merateľnými cieľmi, dôraz na európsku pridanú hodnotu, relevantné ukazovatele pre lepšiu merateľnosť a jasné pridelenie zodpovednosti EÚ a jej členským štátom;
• výraznejšie stimuly pre členské štáty, aby dobre využívali finančné prostriedky EÚ, a to aj využívaním skúseností zo súčasných podmienok, a previazaním financovania EÚ a vykonávania odporúčaní pre jednotlivé krajiny;
• dostatočná flexibilita pre nižšie úrovne správy, pokiaľ ide o to, ako dosiahnuť ciele;
• rámec, ktorým sa zvýši konzistentnosť údajov predkladaných členskými štátmi EÚ na posúdenie, vrátane EPSAS;
• ďalšie zjednodušenie vedúce k obmedzeniu byrokracie a zníženiu nákladov na kontroly a chybovosť vrátane spoločných nariadení o rozpočtových pravidlách s konzistentnými pravidlami pre všetky fondy a jednotného súboru pravidiel pre programy a operačné programy;
• ďalšie posilnenie vnútornej flexibility rozpočtu, ktorá by umožnila rýchlu reakciu na nečakané udalosti vrátane aktualizácie výkonnosti a zlepšenia prognóz; systematické monitorovanie a vyhodnocovanie, rovnako ako verejná dostupnosť výsledkov, ktorá všetkým zúčastneným stranám umožní posúdiť a zlepšiť ich výkonnosť;
• pragmatický prístup k tvorbe rozpočtu, ktorý bude klásť dôraz na identifikáciu pozitívnych a negatívnych priorít na základe výsledkov hodnotenia výkonnosti;
• silnejšie prepojenie príjmov a výdavkov prostredníctvom nového systému skutočných vlastných zdrojov.

Považujeme za nevyhnutné, aby sa všetky zúčastnené strany zapojené do rozpočtového cyklu zaviazali uplatňovať tento nový prístup. Žiadame Komisiu, aby čo najskôr začala novú pilotnú akciu v špecifickej oblasti činnosti, v ktorej plne implementuje koncepciu „zostavovania rozpočtu na základe výkonnosti“ a uplatní ukazovatele a modely hodnotenia.

[1] V článku 318 ZFEÚ sa stanovuje, že Komisia „predloží Európskemu parlamentu a Rade hodnotiacu správu o financiách Únie založenú na výsledkoch získaných najmä na základe požiadaviek Európskeho parlamentu a Rady  [...].“

[2] Medziinštitucionálna dohoda z 2. 12. 2013 medzi Európskym parlamentom, Radou a Komisiou o rozpočtovej disciplíne, spolupráci v rozpočtových otázkach a riadnom finančnom hospodárení (2013/C 373/01).

[3] napr. uznesenie Európskeho parlamentu z 26. februára 2014 o hodnotení financií Únie na základe dosiahnutých výsledkov: nový nástroj na zlepšenie postupu udelenia absolutória Európskej komisie  (P7_TA(2014)0134).