Stališče Poslanske skupine ELS o oblikovanju proračuna glede na uspešnost

Boljša poraba EU: osredotočanje na rezultate

Splošni uvod

Proračun EU je naložbeni proračun. Približno 90 % sredstev EU se porabi za politike in programe, ki koristijo državljanom v državah članicah. V sedanjih razmerah, ko so proračunska sredstva omejena, mora Unija z manj sredstvi narediti več in delati bolje. Programi in projekti morajo izpolnjevati politične prednostne naloge in dosegati cilje (uspešnost), tako da vsak porabljen evro zagotovi najvišjo dodano vrednost za zastavljeni cilj (učinkovitost), rezultati pa so doseženi s čim nižjimi stroški (gospodarnost). Ta koncept „boljše porabe“ bi z oblikovanjem proračuna glede na uspešnost postal realnost.

Cilj oblikovanja proračuna glede na uspešnost je izboljšati dobro finančno poslovodenje odhodkov EU s povezovanjem financiranja z rezultati na pregleden način: oblikovanje proračuna mora temeljiti na izpolnjevanju predhodno opredeljenih in merljivih prednostnih nalog ter ciljev, za katere je raven porabe določena.

Zakaj potrebujemo oblikovanje proračuna glede na uspešnost?

Upravno breme, zamude pri izvajanju, slabo upravljanje in v nekaterih primerih celo korupcija preprečujejo, da bi se izkoristile vse možnosti proračuna EU za ponovno vzpostavitev rasti in ustvarjanje delovnih mest v EU. Poleg tega od leta 2011 na proračun EU vplivajo težave zaradi zapoznelih plačil.

Poslanska skupina ELS poziva, naj se skozi celoten proračunski cikel poudarek namesto pravilom in postopkom nameni rezultatom in uspešnosti. To vključuje politično načrtovanje programov, dodeljevanje proračunskih sredstev, izvrševanje proračuna in postopek razrešnice. Oblikovanje proračuna glede na uspešnost temelji na političnih prednostnih nalogah, zato sta potrebna učinkovitejše načrtovanje programov in učinkovitejša poraba. Poleg določb o prožnosti iz večletnega finančnega okvira to vključuje prenos neporabljenih sredstev iz presežka, vključno z globami, v naslednje leto.

Pravna podlaga

Že v Pogodbi[1], medinstitucionalnem sporazumu o proračunu[2] in resolucijah Evropskega parlamenta (EP)[3] je navedeno, da morajo biti finančna sredstva Unije osredotočena na rezultate in uspešnost. V skladu s finančno uredbo EU je treba za vse sektorje dejavnosti, ki jih zajema proračun EU, določiti specifične in merljive cilje, ki so dosegljivi in časovno opredeljeni.

V praksi bi moralo oblikovanje proračuna glede na uspešnost temeljiti na naslednjih načelih:

1. osredotočenosti na dejavnosti, pri katerih ima posredovanje EU največji možen vpliv/finančni vzvod;
2. opredelitvi negativnih prednostnih nalog, za katere bo poraba EU zmanjšana ali ustavljena.

V sedanjem programskem obdobju so že bili sprejeti nekateri ukrepi za doseganje boljšega ravnotežja med koristmi in stroški. Primeri so vključitev novih mehanizmov, kot so predhodna pogojenost, naknadno vrednotenje, rezerva za uspešnost in tesnejša povezanost z ekonomskim upravljanjem. Za evropske strukturne in investicijske sklade (skladi ESI) so določeni cilji in kazalniki, za skupno kmetijsko politiko (SKP) pa skladnost z okoljskimi predpisi. Za porabo je treba določiti jasnejše prednostne naloge, skupaj z opredelitvijo negativnih prednostnih nalog. Poleg tega sistem virov EU, temelječ na nacionalnih prispevkih BND, ki predstavljajo skoraj 80 % prihodkov EU, vključuje proračunska pogajanja o neto prihodkih, in ne o učinku porabe. Zato pozivamo k oblikovanju proračuna EU na podlagi dejanskih lastnih virov, kot to predvideva Pogodba.

Izvajanje: večja združljivost pravil Komisije in držav članic

Pri vsakem projektu, ki ga financira EU, mora pristojni upravljavec upoštevati več (včasih nasprotujočih si) pravil, ki izhajajo iz zakonodaje Unije, nacionalne zakonodaje ali regionalne zakonodaje. Sistematično ponovno oblikovanje večletnih programov na koncu sedemletnega cikla povzroča upravno breme in stroške usposabljanja, pri čemer dodana vrednost ali izboljšanje nista nujno zagotovljena. Posledica so obsežna pravila in dragi postopki, ki ustvarjajo položaj, v katerem se mnogi možni upravičenci, ki so pogosto mali subjekti, npr. zagonska podjetja ali MSP, ne odločijo za financiranje EU.

Programi za porabo sredstev ter njihovi standardi in postopki bi morali biti združljivi in predvidljivi. Nasprotujemo stalno spreminjajočim se razlagalnim („živim“) dokumentom, ki jih izdaja Komisija. Pravila se med programskimi obdobji ne bi smela spreminjati, razen če se pokaže, da so neuporabna.

Seznanjeni smo s primerom uredbe o skupnih določbah in zahtevamo nadaljnje prizadevanje za enotni pravilnik za vse sklade, da se izboljšata komplementarnost in sinergija pri nadaljnji porabi EU. Pozivamo Komisijo, naj pripravi predloge za večjo usklajenost pravil in enostavnejšo uporabo splošne finančne uredbe, ne da bi to ogrožalo nadzor in preglednost. Operativni programi bi morali biti pripravljeni usklajeno, pri čemer bi bilo treba določiti skupna pravila in hkrati zagotoviti dovolj prožnosti za spremembe. Podobni ukrepi so potrebni na področju javnih naročil: Komisija bi morala predlagati enotni postopek oddaje javnega naročila in pravila za izpodbijanje dodelitve pogodb o izvedbi javnih naročil. Preučiti bi bilo treba možnost ustanovitve služb za pomoč za upravičence na evropski in nacionalni ravni.

Poudarjamo, da so rezultati uspešnosti pomembnejši kot samo črpanje sredstev. Stroškovna učinkovitost bi morala biti vodilno načelo pri izvrševanju proračuna EU na vseh ravneh. Financiranje EU bi se moralo odobriti le, če prispeva k doseganju cilja politike in če enakega rezultata ni mogoče doseči brez njega.

Za začetek bi bilo treba uspešnost povečati z uporabo veljavnih predpisov, standardov in postopkov. V zvezi s skladi ESI menimo, da je pomembno analizirati rezultate pogajanj o sporazumih o partnerstvu in programih. Komisijo pozivamo, da v kratkem izvede vrednotenje uspešnosti programov v okviru veljavnega večletnega finančnega okvira. Komisija bi morala tudi oceniti vpliv delegiranih in izvedbenih aktov na upravno breme in izvajanje politik. Na podlagi teh ocen bi morala Evropski parlament in Svet opredeliti politike in predpise, ki jih je treba izboljšati v naslednjem programskem obdobju.

Učinke zunanjega financiranja EU bi bilo treba čim bolj povečati. Evropski instrumenti za zunanje financiranje so pomembno orodje za obravnavanje vse večjih svetovnih izzivov ter spodbujanje evropskih interesov in vrednot v svetovnem okolju. Menimo, da je treba doseči večjo sinergijo med različnimi instrumenti. Komisijo pozivamo, naj celovito oceni financiranje EU za tretje države in pripravi predlog za skupni strateški okvir, v katerem bodo določena skupna pravila, ki se bodo uporabljala za vse zunanje instrumente.

Kako vrednotimo?

Boljše merjenje pretekle uspešnosti bo zakonodajalcema omogočilo sprejemanje boljših odločitev glede porabe v prihodnosti. Čeprav so se pretekla prizadevanja za izboljšanje merjenja uspešnosti razvijala v pravo smer, še vedno ostaja več pomanjkljivosti, vključno z nezanesljivimi kazalniki, cilji, ki so preširoki in preveč ambiciozni glede na razpoložljiva proračunska sredstva, ter zbiranje neskladnih ali celo nesmiselnih podatkov. V ospredju so kvantitativni rezultati in stopnje (preostalih) napak, kvalitativni vidiki in dejanski učinek pa so skoraj povsem zanemarjeni. Zaradi večletne narave programov EU letno vrednotenje programov ne bi smelo biti slabše. Komisija bi morala pri svojih vrednotenjih jasno razlikovati med uspešnimi in neuspešnimi programi.

Pozivamo k novim načinom za vrednotenje izvrševanja proračuna: temeljiti bi morali na uspešnosti programov in nekaterih projektov, in sicer na podlagi omejenega sklopa jasnih kazalnikov, s katerimi se meri prispevek porabe EU k doseganju predhodno opredeljenih ciljev in mejnikov. Da se zagotovi visoka stopnja primerljivosti med programi, projekti in proračunskimi postavkami, bi morali biti kazalniki čim bolj usklajeni, tako na ravni EU kot na ravni držav članic. Ocene morajo zajemati kvantitativne in kvalitativne elemente. Na primer, pri oceni programa za gospodarsko rast se ne bi smelo meriti le število ustvarjenih delovnih mest, ampak tudi delež visokokakovostnih dolgoročnih zaposlitev.

Da se upoštevajo potrebe in interesi oblikovalcev politike, je treba izboljšati vsebino poročanja. Poročila bi bilo treba pravočasno predložiti, da lahko proračunski organ ugotovitve upošteva pri pripravi naslednjega proračuna. Osredotočiti bi se bilo treba na dejanske rezultate (ne le na stopnje napak) glede na predhodno opredeljene cilje.

Kako nadziramo?

Izvajanje več pregledov na različnih ravneh nadzora je neučinkovito in povečuje stroške. Verigo revizijskih postopkov je treba okrepiti z ustreznim izvajanjem sistema enotne revizije. Vsak nadzor mora temeljiti na tveganju: usmerjen mora biti na področja, kjer so tveganja največja. Večje tveganje, večji nadzor – manjše tveganje, manjši nadzor. Rezultati morajo biti dani na voljo Komisiji in Evropskemu parlamentu. Nacionalna in regionalna računska sodišča bi morala biti bolj vključena v nadzor projektov EU in nacionalnih sredstev. To zahteva neodvisnost zunanjih revizorjev in statističnih uradov. Potrebno je učinkovitejše sodelovanje, med drugim prek načrtov revizij in mednarodnih revizijskih standardov. Menimo, da bi se z uvedbo evropskih računovodskih standardov (EPSAS) dodatno izboljšali doslednost in primerljivost podatkov, ki jih predložijo države članice, kar bi omogočilo tudi natančnejšo oceno makroekonomske pogojenosti. Sporočanje napačnih podatkov ali ugotovitev s strani držav članic bi bilo treba sankcionirati.

Korupcija ogroža upravno integriteto in finančne interese EU. Poleg učinkovitega izvajanja protikorupcijske zakonodaje in dodatne odgovornosti držav članic zahtevamo trdno zavezanost preventivnim politikam. Potrebni so skupne smernice, pravila in razpisne dokumentacije, ki bodo za upravičence in organe upravljanja pregledni in enostavni za uporabo. Nadzor bi moral biti elektronski in ne bi smel ogrožati stabilnosti projekta. Na področjih izvajanja in nadzora je potrebno usposobljeno in izkušeno osebje. EU bi morala zaprositi za članstvo v Skupini držav proti korupciji (GRECO) pri Svetu Evrope.

Preglednost je ključen element financiranja EU. Komisijo in države članice pozivamo, naj razvijejo enotno elektronsko platformo, ki bo vsem deležnikom zagotovila poln dostop do informacij o projektih, ki jih financira EU, po vsej Evropi. Prav tako je pomembno izboljšati upravljanje. Zavzemamo se za začetek dela v zvezi s predpisi EU o upravnem postopku, da se doseže boljše delovanje institucij.

Proračunski organ bi moral pri oblikovanju letnih proračunov sistematično uporabljati ugotovitve in priporočila ocen uspešnosti in revizij. Odločitev o dodelitvi sredstev mora temeljiti na pregledu, s katerim je bila ugotovljena uspešnost. Če programi stalno ne dosegajo svojih predhodno opredeljenih ciljev, bi jih bilo treba spremeniti.

Zaključek: kako se lahko koncept oblikovanja proračuna glede na uspešnost spremeni v uporabno orodje politike?

Z oblikovanjem proračuna glede na uspešnost se mora povečati prispevek proračuna EU k napredku pri doseganju prednostnih nalog in politik EU ter k zagotavljanju večje odzivnosti EU v krizi, da bo uspešna ter bo lahko obvladovala sedanje in prihodnje izzive.

Oblikovanje proračuna glede na uspešnost vključuje določitev strateških splošnih in posameznih ciljev, opredelitev verodostojnih ukrepov za doseganje predvidenih ciljev ter določitev ustreznih kazalnikov za merjenje uspešnosti ob hkratnem zagotavljanju skladnosti med različnimi politikami in političnimi ravnmi.

V zvezi s tem Poslanska skupina ELS posebno pozornost namenja naslednjim vprašanjem:

• pripravi dolgoročne politične strategije za obdobje po letu 2020 z natančno določenimi in merljivimi cilji, poudarkom na evropski dodani vrednosti, ustreznimi kazalniki za večjo merljivost ter jasno dodelitvijo pristojnosti EU in njenim državam članicam;
• večji spodbudi za države članice, da dobro uporabijo sredstva EU, med drugim na podlagi izkušenj v okviru sedanjih pogojev ter z vzpostavitvijo povezave med financiranjem EU in izvajanjem priporočil za posamezne države;
• zadostni prilagodljivosti nižjih ravni upravljanja pri načinu doseganja ciljev;
• okviru, s katerim se povečuje doslednost podatkov, ki jih države članice predložijo v oceno EU, vključno z EPSAS;
• dodatni poenostavitvi, da se zmanjšajo birokracija ter stroški nadzora in stopnje napak, vključno s skupno finančno uredbo z usklajenimi pravili za vse sklade ter enotnim pravilnikom za programe in operativne programe;
• dodatnemu povečanju notranje prožnosti proračuna, da se omogoči hiter odziv na nepredvidene dogodke, s posodobitvami uspešnosti in izboljšanimi napovedmi; sistematičnemu spremljanju in vrednotenju ter javni dostopnosti rezultatov, ki bi vsem deležnikom omogočili, da ocenijo in izboljšajo svojo uspešnost;
• pragmatičnemu pristopu k pripravi proračuna, ki se osredotoča na opredelitev pozitivnih in negativnih prednostnih nalog na podlagi rezultatov vrednotenj uspešnosti;
• tesnejši povezavi med prihodki in odhodki prek novega sistema dejanskih lastnih virov.

Po našem mnenju je bistveno, da so vsi deležniki, ki so vključeni v proračunski cikel, zavezani temu novemu pristopu. Komisijo pozivamo, naj čim prej začne nov pilotni ukrep na določenem področju dejavnosti, kjer se bo koncept „oblikovanja proračuna glede na uspešnost“ v celoti izvajal ter se bodo v celoti uporabljali kazalniki in modeli ocenjevanja.

[1] Člen 318 PDEU določa, da Komisija predloži letno „finančno poročilo Unije glede na dosežene rezultate, zlasti v zvezi z navedbami Evropskega parlamenta in Sveta [...]“.

[2] Medinstitucionalni sporazum z dne 2. decembra 2013 med Evropskim parlamentom, Svetom in Komisijo o proračunski disciplini, sodelovanju v proračunskih zadevah in dobrem finančnem poslovodenju (2013/C 373/01).

[3] Na primer Resolucija Evropskega parlamenta z dne 26. februarja 2014 o oceni financ Unije glede na dosežene rezultate: novo orodje za boljši postopek razrešnice Evropski komisiji (P7_TA(2014)0134).