EPP-Gruppens politiske oplæg om resultatbaseret budgettering

Bedre anvendelse af EU's midler: fokus på resultater

Generel indledning

EU-budgettet er et investeringsbudget. Omkring 90 % af EU’s midler bliver brugt på politikker og programmer, der er til fordel for borgerne i medlemsstaterne. I den nuværende situation med begrænsede budgetmidler skal Unionen gøre mere og bedre med mindre. Programmer og projekter skal opfylde politiske prioriteringer og mål (effektivitet), således at hver euro, der bruges, har den højeste merværdi ift. at opnå målet (produktivitet) og leverer resultater til den laveste pris (sparsommelighed). Begrebet "bedre anvendelse af midlerne" skal blive til virkelighed med resultatbaseret budgettering.

Resultatbaseret budgettering sigter mod at forbedre den forsvarlige finansielle forvaltning af EU’s midler ved at koble finansieringen med resultater på en måde, der er gennemsigtig: Budgettering baseres på opfyldelse af forud opstillede målbare prioriteter og mål med et givet udgiftsniveau.

Hvorfor har vi brug for resultatbaseret budgettering?

Administrative byrder, forsinket gennemførelse, dårlig forvaltning og i visse tilfælde endda korruption forhindrer os i at udnytte EU-budgettets potentiale til at skabe vækst og beskæftigelse i EU. Desuden har problemer med forsinket betaling påvirket EU-budgettet siden 2011.

EPP-Gruppen opfordrer til et skift i fokus fra regler og procedurer til resultater i hele budgetcyklussen. Dette omfatter politisk planlægning, tildeling af budgetmidler, budgettets gennemførelse og dechargeproceduren. Et resultatorienteret budget behandler politiske prioriteter, som kræver mere effektiv programmering og afholdelse af udgifter. Dette omfatter ud over FFR's fleksibilitetsbestemmelser, overførsel af uudnyttede bevillinger fra overskuddet, herunder bøder, til det følgende år.

Retsgrundlag

Behovet for at fokusere på Unionens finanser på resultater og præstationer er allerede nævnt i traktaten[1], budgettets IIA[2] og Europa-Parlamentets beslutninger[3]. EU’s finansforordning kræver, at der fastsættes specifikke og målbare mål, der er opnåelige og tidsbestemte, for alle de aktivitetsområder, som EU-budgettet dækker.

I praksis bør resultatbaseret budgettering bygge på følgende principper:

1. Fokus på aktiviteter, hvor EU’s intervention har den største potentielle indvirkning og løftestangseffekt.
2. Identifikation af negative prioriteter, for hvilke EU’s udgifter vil blive reduceret eller standset.

I den nuværende programmeringsperiode er der allerede blevet gjort en indsats for at opnå en bedre balance mellem fordele og omkostninger. Eksempler herpå er medtagelsen af nye mekanismer som f.eks. forhåndsbetingelser, efterfølgende evaluering, resultatreserve og en stærkere forbindelse med økonomisk styring. De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fonde) har mål og indikatorer, og den fælles landbrugspolitik har miljøbetingelser. Dog skal der fastsættes klarere prioriteter for udgifter sammen med identifikation af negative prioriteter. Desuden medfører EU’s indtægtsordning, der er baseret på nationale BNI-bidrag, som udgør næsten 80 % af EU’s indtægter, budgetforhandlinger om nettoindtægter frem for vurderinger af udgifternes virkning. Derfor kræver vi et EU-budget, som er baseret på egentlige egne indtægter som foreskrevet i traktaten.

Gennemførelse: større forenelighed mellem Kommissionens og medlemsstaters bestemmelser

For et givet EU-finansieret projekt skal den ansvarlige administrator anvende en lang række, ofte modstridende, bestemmelser, som er relateret til EU-lovgivning, national eller regional lovgivning. Den systematiske omarbejdning af flerårige programmer ved udgangen af den syvårige cyklus kræver en administrativ indsats og udgifter til uddannelse, uden at der nødvendigvis opnås en merværdi eller forbedring. Resultatet er indviklede bestemmelser og bekostelige procedurer, hvilket fører til en situation, hvor mange mulige støttemodtagere, ofte små virksomheder som f.eks. nystartede virksomheder eller SMV'er afstår fra at ansøge om EU-midler.

Udgiftsprogrammerne og deres standarder og procedurer bør være kompatible og forudsigelige. Vi er imod de konstant ændrende fortolkende ("levende") dokumenter, som offentliggøres af Kommissionen. Bestemmelserne bør ikke ændres mellem programmeringsperioder, medmindre de viser sig ikke at være til nogen nytte.

Vi giver som eksempel forordningen om fælles bestemmelser, og vi kræver, at der på ny gøres en indsats for at nå frem til et fælles regelsæt for alle midler med henblik på at forbedre komplementariteten og synergien i EU’s midler yderligere. Vi opfordrer Kommissionen til at udarbejde forslag til, hvordan man kan gøre bestemmelserne mere sammenhængende og anvendelsen af den generelle finansforordning enklere, uden at det går ud over kontrol og gennemsigtighed. Operationelle programmer bør udformes på en harmoniseret måde, der fastsætter fælles bestemmelser, samtidig med at der er tilstrækkelig fleksibilitet til revision. Det er nødvendigt med en lignende indsats med hensyn til offentlige indkøb: Kommissionen bør foreslå en fælles procedure for kontrakter og bestemmelser for at anfægte tildelingen af offentlige kontrakter. Oprettelsen af helpdeske for modtagere på europæisk og nationalt plan bør overvejes.

Vi understreger, at resultater er vigtigere end ren og skær udnyttelse af midlerne. Værdi for pengene bør være det ledende princip på alle niveauer ved gennemførelsen af EU-budgettet. EU-støtte bør kun ydes, hvis den bidrager til at nå et politisk mål, og hvis det samme resultat ikke kan opnås uden støtten.

Til at begynde med skal vi forbedre resultaterne ved hjælp af de nuværende bestemmelser, standarder og procedurer. Med hensyn til ESI-fondene anser vi det for vigtigt at analysere resultatet af forhandlingerne om partnerskabsaftaler og programmer. På mellemlang sigt opfordrer vi Kommissionen til at foretage en evaluering af resultaterne af programmerne under den nuværende FFR. Kommissionen bør også vurdere virkningen af delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter på den administrative byrde og gennemførelsen af politikker. På grundlag af disse vurderinger bør Europa-Parlamentet og Rådet fastlægge politikker og bestemmelser, der skal forbedres i den næste programmeringsperiode.

Vi er nødt til at maksimere virkningen af EU’s eksterne finansiering. EU's eksterne finansieringsinstrumenter er et vigtigt redskab til at håndtere de voksende globale udfordringer og fremme EU’s interesser og værdier på globalt plan. Vi mener, at der skal opnås større synergi mellem de forskellige instrumenter. Vi opfordrer Kommissionen til grundigt at vurdere EU’s støtte til tredjelande og til at udarbejde et forslag til en fælles strategisk ramme, som fastlægger fælles regler for alle eksterne instrumenter.

Hvordan evaluerer vi?

Bedre måling af tidligere resultater vil gøre det muligt for lovgiverne at træffe bedre beslutninger om udgifter i fremtiden. Selv om den hidtidige indsats for at forbedre resultatmåling går i den rigtige retning, er der stadig adskillige mangler, herunder upålidelige indikatorer, mål, der er for omfattende og ambitiøse i betragtning af de nuværende disponible bevillinger og indsamlingen af usammenhængende eller endda meningsløs data. Kvantitative resultater og (rest)fejlfrekvenser er fremherskende, og de kvalitative aspekter og den faktiske virkning forsømmes ofte. Den flerårige karakter af EU’s programmer bør ikke svække den årlige evaluering af programmer. Kommissionen bør klart i sine evalueringer skelne mellem vellykkede og mislykkede programmer.

Vi anmoder om nye måder til evaluering af budgettets gennemførelse: De bør bygge på programmers og visse projekters resultater på grundlag af et begrænset antal klare indikatorer, der måler det bidrag, som EU’s midler yder, til opnåelse af forud fastsatte mål og milepæle. For at sikre en høj grad af sammenlignelighed mellem programmer, projekter og budgetposter bør indikatorerne så vidt muligt harmoniseres, både på EU- og medlemsstatsplan. Vurderinger skal kombinere kvantitative og kvalitative elementer. F.eks. bør en vurdering af et økonomisk vækstprogram ikke kun måle antallet af nye arbejdspladser, men også andelen af varige arbejdspladser af høj kvalitet.

For at opfylde behovene og interesserne hos de politiske beslutningstagere, skal indholdet af rapporteringen forbedres. Fremlæggelsen af rapporter bør være rettidig, for at budgetmyndigheden kan tage resultaterne med i betragtning ved udarbejdelsen af det kommende budget. Der bør fokuseres på de faktiske resultater (ikke kun fejlprocenter) i forhold til de forud fastsatte mål.

Hvordan kontrollerer vi?

Flere kontrolforanstaltninger i forskellige kontrolniveauer er ineffektive og øger omkostningerne. Revisionskæden skal styrkes gennem en korrekt gennemførelse af ordningen med én enkelt revisionsmodel. Alle kontroller bør være risikobaserede med fokus på områder, hvor risikoen er størst. Højere risiko, mere kontrol – lavere risiko, mindre kontrol. Resultaterne skal stilles til rådighed for Kommissionen og Europa-Parlamentet. Nationale og regionale revisionsretter bør inddrages mere i kontrollen af EU-projekter og nationale fonde. Dette kræver, at eksterne revisorer og statistiske kontorer er uafhængige. Der er behov for mere effektivt samarbejde, bl.a. gennem revisionsplaner og internationale revisionsstandarder. Vi mener, at indførelsen af europæiske regnskabsstandarder (EPSAS) yderligere vil forbedre sammenhængen og sammenligneligheden af data, som indsendes af medlemsstaterne, hvilket også giver mulighed for en mere præcis vurdering af makroøkonomisk konditionalitet. Medlemsstaternes indberetning af forkerte tal eller resultater skal sanktioneres.

Korruption er en trussel for administrativ integritet og EU’s finansielle interesser. Ud over effektiv gennemførelse af lovgivningen om bekæmpelse af korruption og øget ansvarlighed i medlemsstaterne kræver vi en fast forpligtelse til forebyggende politikker. Det er nødvendigt med fælles retningslinjer, bestemmelser og udbudsmaterialer, som er gennemsigtige og lette at anvende for modtagerne og forvaltningsmyndighederne. Kontrollerne skal være elektroniske og bør ikke bringe soliditeten af et projekt i fare. Der er behov for kompetent, erfarent personale på områderne gennemførelse og kontrol. EU bør ansøge om medlemskab af Europarådets Sammenslutning af Stater mod Korruption (Greco).

Gennemsigtighed er kernen i EU’s finansiering. Vi opfordrer Kommissionen og medlemsstaterne til at udvikle en enkelt elektronisk platform, der sikrer fuld adgang for alle interesserede parter til oplysninger om EU-finansierede projekter i hele Europa. Forbedring af administrationen er lige så vigtig. Vi er fast besluttet på at starte arbejdet på EU's forvaltningsretlige regler for at opnå bedre fungerende institutioner.

Budgetmyndigheden bør systematisk udnytte de resultater og henstillinger, der fremgår af resultatvurderinger og revisioner ved udarbejdelsen af de årlige budgetter. Beslutningen om tildeling af midler skal være underbygget af en positiv evaluering. Hvis programmer konsekvent ikke opfylder deres forud fastsatte mål, bør de revideres.

Konklusion: Hvordan kan begrebet resultatbaseret budgettering omsættes til et nyttigt politisk redskab?

Resultatbaseret budgettering skal øge EU-budgettets bidrag til at fremme EU’s prioriteter og politikker og til at gøre det mere reaktionsdygtig over for kriser, og dermed gøre det muligt for Unionen at have fremgang og modstå nuværende og fremtidige udfordringer.

Resultatbaseret budgettering går ud på at fastsætte strategiske målsætninger og mål, fastlægge troværdige foranstaltninger til at nå de opstillede målsætninger og finde passende indikatorer for måling af resultater, samtidig med at der sikres sammenhæng mellem de forskellige politikker og politiske niveauer.

I denne henseende lægger EPP-Gruppen særlig vægt på følgende spørgsmål:

• udarbejdelse af en langsigtet politisk strategi efter 2020 med præcist definerede og målelige mål, fokus på europæisk merværdi, relevante indikatorer for bedre at måle og en klar tildeling af ansvarsområder til EU og dets medlemsstater;
• stærkere incitamenter for medlemsstaterne til at gøre god brug af EU-midler, bl.a. gennem udnyttelse af erfaringerne fra eksisterende betingelser og ved at skabe en forbindelse mellem EU’s midler og gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger;
• tilstrækkelig fleksibilitet til lavere forvaltningsniveauer til at nå mål;
• en ramme til styrkelse af sammenhængen i data, der er indsendt af medlemsstaterne til EU for vurdering, herunder EPSAS;
• yderligere forenkling for at mindske bureaukratiet og reducere kontrolomkostningerne og fejlprocenter, herunder en fælles finansforordning med ensartede regler for alle fonde og et fælles regelsæt for programmer og operationelle programmer;
• yderligere styrkelse af den interne fleksibilitet i budgettet, for at give mulighed for en hurtig reaktion på uforudsete begivenheder med opdaterede resultater og bedre prognoser; systematisk overvågning og evaluering samt offentlighedens adgang til resultater for at give alle interessenter mulighed for at vurdere og forbedre deres resultater;
• en pragmatisk tilgang til budgetarbejdet, som fokuserer på identifikation af positive og negative prioriteter, der er baseret på resultaterne af evalueringer af præstationsevne;
• en stærkere forbindelse mellem indtægter og udgifter via en ny ordning for egentlige egne indtægter.

Vi mener, at det er afgørende, at alle interessenter, der er involveret i budgetcyklussen, er fast besluttet på at gennemføre denne nye tilgang. Vi opfordrer Kommissionen til snarest muligt at tage initiativ til en ny pilotaktion inden for et specifikt aktivitetsområde, hvor begrebet "resultatbaseret budgettering" er fuldt ud gennemført, og hvor indikatorer og vurderingsmodeller anvendes fuldt ud.

[1] Ifølge art. 318 i TEUF skal Kommissionen hvert år forelægge "en evalueringsrapport om Unionens finanser på grundlag af de resultater, der er opnået især i forhold til bemærkningerne fra Europa-Parlamentet og Rådet [...]".

[2] Interinstitutionel aftale af 2. december 2013 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen om budgetdisciplin, om samarbejde på budgetområdet og om forsvarlig økonomisk forvaltning (2013/C 373/01),

[3] F.eks. Europa-Parlamentets beslutning af 26. februar 2014 om evalueringen af Unionens finanser på grundlag af de resultater, der er opnået: et nyt redskab for Europa-Kommissionens forbedrede dechargeprocedure (P7_TA(2014)0134)