Prihodnost kohezijske politike

UVOD

Zakaj zdaj in v prihodnosti potrebujemo kohezijsko politiko?

Skupina ELS podpira kohezijsko politiko kot strukturno politiko, ki v skladu s cilji strategije Evropa 2020 spodbuja rast in gospodarski razvoj v vseh regijah EU, in kot ključni instrument EU za naložbe v realni sektor. Je izraz evropske solidarnosti, saj zmanjšuje gospodarske, socialne in ozemeljske razlike. Je tudi politika dejanskega skupnega evropskega interesa za zagotavljanje delovnih mest in rasti po vsej Evropi, ki ne izključuje nobene regije.

Zaradi državnega dolga in finančne krize so se javne naložbe znatno zmanjšale, evropski strukturni in investicijski skladi ter ustrezno nacionalno sofinanciranje v okviru teh skladov pa so v večini držav članic postali glavno orodje za javne naložbe z neposrednim vplivom na življenja državljanov. Kohezijska politika vseskozi prispeva k pametni, trajnostni in vključujoči rasti ter bo tudi po letu 2020 pomenila dodano vrednost, zato je pomembno, da je tesno povezana z doseganjem skupnih evropskih ciljev.

SEDANJA KOHEZIJSKA POLITIKA

Prednosti: v rezultate usmerjen politični okvir

Skupina ELS je imela vodilno vlogo pri oblikovanju kohezijske politike za obdobje 2014–2020 in odločno podpira tematsko osredotočenost, pri kateri se naložbe osredotočajo na posebne cilje in prednostne naloge, ki ustrezajo kazalnikom uspešnosti in ciljem, določenim za posamezne teme, kar pomeni, da je kohezijska politika usmerjena v rezultate.

Pozdravljamo uporabo skupnih kazalnikov učinka, na podlagi katerih se pridobijo informacije, ki se lahko združujejo na ravni EU za vse programe in so tako lahko podlaga za poročanje o naložbah. Vztrajamo, da je treba tako poročanje izboljšati z vidika kakovosti podatkov o skupnih kazalnikih učinka.

Skupina ELS poudarja, da bi se lahko z rezervo za uspešnost, uvedeno s sedanjim okvirom, izboljšalo izvajanje operativnih programov kohezijske politike, a bi bilo treba podrobneje proučiti, kdaj naj se dodeli.

POMISLEKI

Regulativni okvir za obdobje 2014–2020 je bil zaradi dolgotrajnih pogajanj in poznega dogovora o večletnem finančnemu okviru sprejet šele konec leta 2013. Operativnih programov zaradi tega ni bilo mogoče sprejeti pravočasno, velik del odobritev za prevzem obveznosti pa je bilo treba prerazporediti iz leta 2014 v leto 2015, da ne bi bile izgubljene.

Skrbi nas počasen začetek izvajanja operativnih programov kohezijske politike, ki je vplival na uveljavljanje politike v praksi. Ker menimo, da je nujno vedeti, kakšno je trenutno stanje izvajanja, zahtevamo boljši in celovitejši portal odprtih podatkov, ki bi ga bilo treba posodabljati v realnem času.

Zapoznelo izvajanje povečuje tudi tveganje vrnitve na nevzdržno velik zaostanek od leta 2017. Sprejetje številnih operativnih programov s postopkom prenosa in prerazporeditev nedodeljenih odobritev za prevzem obveznosti iz leta 2014 na leto 2015 močno povečujeta tveganje sprostitve leta 2018.

Skupina ELS izraža tudi zaskrbljenost glede počasnega imenovanja organov za operativne programe, kar teoretično sicer ne preprečuje začetka izvajanja, preprečuje pa izvedbo vmesnih plačil, ki dosledno prispevajo k spodbujanju naložb.

PREDLOGI ZA NUJNO UKREPANJE

Komisijo pozivamo, naj za drugo polovico programskega obdobja pripravi ustrezne zakonodajne predloge, ne da bi ovirala dolgoročno strateško načrtovanje kohezijske politike.

• Skupina ELS podpira stabilnost pravil, ki bi jih bilo treba spreminjati zgolj selektivno, kjer in kadar je to resnično potrebno.
• Raziskati je treba nove možnosti poenostavitve, da bi zmanjšali upravno breme za organe in upravičence ter povečali dostopnost sredstev, in sicer:

• zmanjšanje papirologije, časa in stroškov z zmanjšanjem števila dokumentov za vloge ter zmanjšanjem števila postopkov vrednotenja/odobritve/javnih razpisov;
• krepitev e-kohezije;
• zmanjšanje in optimiziranje dejavnosti nadzora, spremljanja in poročanja v državah članicah z večjo digitalizacijo in standardizacijo postopkov;
• zmanjšanje obsega zahtev za upravičence glede podatkov in informacij pri postopkih oddaje vlog in poročanja ter zmanjšanje obsega zahtev glede hrambe dokumentov iz spisa po koncu projekta;
• čim večja uskladitev pravil v zvezi z navzkrižnim financiranjem;
• nadaljnja pojasnitev pravil glede finančnih instrumentov;
• pojasnitev, kako združiti pravila, ki urejajo evropske strukturne in investicijske sklade, in pravila o državni pomoči;
• poenostavitev finančnih pravil EU;
• vzpostavitev jasnega razlikovanja med goljufijo in napakami.
• Predvideti je treba prilagodljivost postopkov za spreminjanje operativnih programov, da bi povečali odzivnost na družbeno-gospodarske spremembe.
• Izogibati se je treba neskladjem med nacionalnimi finančnimi pravili in finančnimi pravili EU. V primeru takega neskladja bi morala imeti prednost finančna pravila EU.
• Raven odobritev plačil, dogovorjena v letnem proračunskem postopku, mora ustrezati potrebam, ki izhajajo iz preteklih obveznosti, zlasti proti koncu obdobja, ko države članice vložijo več zahtevkov za plačilo. Komisija bi morala pripraviti načrt plačil do leta 2023, da bi preprečila zaostanke pri neporavnanih zahtevkih za plačilo.
• Proračunska sredstva, sproščena zaradi popolnega ali delnega neizvajanja ukrepov, za katere so bila predvidena, bi morala biti znova na voljo v proračunu EU, proračunski organ pa bi jih moral uporabiti v okviru letnega proračunskega postopka.
• Kar zadeva dodelitev rezerve za uspešnost, pozivamo k prilagodljivosti, pri čemer bi bilo treba programom, ki so dosegli svoje cilje in mejnike, rezervo za uspešnost dodeliti prej.
• Upravne zmogljivosti je treba stalno povečevati; v zvezi s tem je treba poiskati funkcionalne in prilagodljive rešitve na področju e-uprave.
• V skladu z zagotavljanjem večjih pooblastil nacionalnim in regionalnim organom je treba Komisiji dodeliti pomembnejšo vlogo pri pomoči in svetovanju upravam držav članic precej pred začetkom izvajanja programov.
• Bolj se je treba osredotočati na usposabljanje uprav. Komisija bi morala usposabljati vodje plačilnih agencij/regionalnih plačilnih organov in jih osebno pooblastiti.
• Za povečanje učinka naložb bi bilo treba okrepiti sinergijo z drugimi politikami in instrumenti, vključno s programom Obzorje 2020, EFSI in drugimi finančnimi instrumenti; pristop „enake obravnave“ pri postopkih, npr. za pravila o državni pomoči, bi moral postati vodilno načelo.
• Metodologija pametne specializacije bi morala postati model izvajanja politike.
• Povečati je treba prepoznavnost kohezijske politike. Da bi zagotovili preglednost in množično razširjanje dosežkov skladov, je treba dosledno izvajati vse predpise v zvezi z obveščanjem in komuniciranjem.
• Povečati je treba skladnost in doslednost z evropskim semestrom, in sicer z okrepitvijo povezave med kohezijsko politiko in priporočili za posamezne države, tako da se bodo kohezijska sredstva še naprej namenjala prednostnim nalogam, določenim v teh priporočilih. Poleg tega bi morala kohezijska politika še naprej zagotavljati podporo za strukturne reforme in tehnično pomoč.

KOHEZIJSKA POLITIKA PO LETU 2020

Skupina ELS se močno zavzema za ohranjanje močne, dobro uravnotežene kohezijske politike po letu 2020.

Področje uporabe

• Skupina ELS poudarja, da bi morala kohezijska politika po letu 2020 ostati naložbena politika EU, ki bi zajemala vse države članice in regije EU. Hkrati bi morala zmanjšanje razlik med evropskimi regijami in preprečevanje novih razlik ostati cilja prihodnje kohezijske politike, kot določa člen 174 Pogodbe (PDEU). Znova poudarjamo, da je treba najti pravo ravnovesje med obema ciljema, ki se medsebojno dopolnjujeta.
• Finančni instrumenti bi vedno morali biti prilagojeni in bi morali dopolnjevati sklade, da bi se povečal učinek v praksi.
• Skupina ELS se zavzema za podaljšanje pristopa tematskih ciljev in meni, da je poleg ciljev, ki izražajo sedanje politične prednostne naloge EU, potreben poseben teritorialni cilj, npr. okrepitev celostnega razvoja mest/podeželja.
• Regije bi se morale v prihodnji kohezijski politiki še naprej razvrščati na ravni NUTS II, čeprav je treba ohraniti možnost uporabe razvrstitve na ravni NUTS III za nekatere izbrane prednostne naloge.
• Ohraniti bi bilo treba sedanji sistem kategorij regij – manj razvite regije, regije na prehodu in bolj razvite regije. Uvedba kategorije „regije na prehodu“ se je izkazala za pomembno, zato bi bilo treba to kategorijo ohraniti. Hkrati pozivamo k uporabi natančnejših kazalnikov za merjenje uspešnosti.
• V prihodnosti bi bilo treba ohraniti delež kohezijske politike v skupnem proračunu EU.

Deljeno upravljanje

• Skupina ELS podpira spremenjeni pristop deljenega upravljanja evropskih strukturnih in investicijskih skladov po letu 2020 in poziva k večji prilagodljivosti za države članice, kar zadeva spremembe operativnih programov in različno obravnavo operativnih programov v skladu z merili, povezanimi s tveganji.

Poenostavitev

• Da bi se zmanjšalo upravno breme, povečala pravna varnost in v celoti izkoristil potencial kohezijske politike kot politike, ki prinaša konkretne rezultate, skupina ELS poziva k:

• pravočasnemu sprejetju vseh pravil glede upravljanja in nadzora pred začetkom novega obdobja financiranja;
• jasni in pravno zavezujoči prepovedi vsakršnega retroaktivnega učinka novih pravil, vključno z uporabo smernic Komisije;
• ohranitvi pravil glede upravljanja in nadzora v vseh obdobjih financiranja. Neprestano spreminjanje pravil vsakih sedem let povzroča negotovost, zaostanke in napake;
• omejitvi pravil EU, ki bi morala biti zelo jasna in zanesljiva, na tisto, kar je potrebno za doseganje ciljev kohezijske politike. Okrepiti bi bilo treba vlogo zakonodajalca, Komisija pa bi morala nedvomno izdajati manj predpisov in smernic.

Oblikovanje proračuna glede na uspešnost

• Skupina ELS se zavzema za nadaljnjo krepitev v rezultate usmerjene narave kohezijske politike z ohranitvijo delovne metode tematske osredotočenosti. Programi in projekti morajo izpolnjevati politične prednostne naloge in cilje z največjim možnim finančnim vzvodom, da se zagotovi največja dodana vrednost za rast in delovna mesta, pa tudi za ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo.
• Pri ocenjevanju upravičenosti projektov bi bilo treba dati prednost projektom, ki vključujejo vidike gospodarskega razvoja v povezavi s socialnimi in teritorialnimi elementi.
• Da bi bili rezultati vidni in da bi jih bilo mogoče enostavno predstaviti, je treba ohraniti skupne kazalnike učinka za sklade.
• Morebitne presežke, ki izvirajo iz premajhne porabe proračunskih sredstev EU ali glob, bi bilo treba vključiti v proračun EU kot dodatni prihodek. Sprostitve sredstev, ki izhajajo iz popolnega ali delnega neizvajanja ukrepov, za katere so bila namenjena, bi morale biti znova na voljo v proračunu EU. Skupina ELS poziva Komisijo, naj v zvezi s tem pripravi ustrezne zakonodajne predloge.
• Kohezijska politika bi morala postati bolj horizontalna. Pametna specializacija bi morala biti vodilni mehanizem v kohezijskem procesu, ki bi olajšal sodelovanje med bolj razvitimi in manj razvitimi regijami ter mestnimi in podeželskimi območji ter vključevanje EU.
• Zagotoviti je treba večje dopolnjevanje pri izvajanju naložb skladov kohezijske politike in programa Obzorje 2020 v vseh regijah, s podpiranjem uporabe, ki temelji na inovacijah, za doseganje močne pametne, trajnostne in vključujoče rasti v EU.
• Morali bi oceniti rezultate, vključno s povečanjem BDP na podlagi sredstev EU, in sprejeti potrebne ukrepe.

Izvajanje – prilagodljivost in disciplina

• Skupina ELS podpira dobro finančno poslovodenje. Zagotoviti je treba prilagodljivost pri izvajanju skladov v okviru deljenega upravljanja, vendar bi morale države članice prevzeti večjo odgovornost za način porabe sredstev EU. Uspeh deljenega upravljanja ni odvisen le od EU, temveč zlasti od prizadevanj držav članic. Zato pozivamo k uporabi „nacionalnih izjav“ za zagotovitev, da nacionalni in regionalni organi prevzamejo odgovornost za upravljanje sredstev EU.
• Jasno je treba razlikovati med napakami, nepravilnostmi in namerno goljufijo, Komisija pa mora vedno poskrbeti, da se izterjajo neupravičeno plačani zneski, pri čemer se upošteva načelo sorazmernosti.
• Komisijo pozivamo, naj za države članice uvede sistem poročanja o stanju zaključenih dejavnosti, ki so se financirale iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov, pet let po zaključku projekta.

Finančni instrumenti

• Finančni instrumenti lahko vključujejo rešitve za nekatere izzive, ne morejo pa postati edini način izvajanja kohezijske politike, saj so za nekatere projekte potrebna nepovratna sredstva. Skupina ELS se zavzema za vzpostavitev ustreznega ravnovesja med obema. Finančni instrumenti bi se morali spodbujati, če imajo dodano vrednost, vendar je nujno ohraniti različna orodja za vse regije (ne glede na to, v katero kategorijo spadajo), da bi bilo mogoče izbrati postopke izvajanja, ki so najučinkovitejši ter najbolj izpolnjujejo prednostne naloge in potrebe.

Časovni načrt novih predlogov Komisije

• Priprave na nove predpise za kohezijsko politiko se morajo zaključiti dovolj zgodaj, da se preprečijo zamude pri izvajanju nove politike. Skupina ELS poziva sozakonodajalca in Komisijo, naj poskrbijo, da bodo sprejeti do konca leta 2018.
• V zvezi s trajanjem večletnega finančnega okvira je treba upoštevati večletno naravo kohezijske politike, pri čemer je treba zagotoviti, da se ohrani sedemletno obdobje ali 5+5-letno programsko obdobje s popolno vmesno revizijo politike.

Dodatna priporočila za prihodnjo kohezijsko politiko

• Zdaj se kot kazalnik za dodeljevanje sredstev uporablja BDP. Za novo programsko obdobje je treba proučiti možnost upoštevanja več kazalnikov.
• Zaposlovanje, socialna vključenost, odzivanje na demografske izzive in podpiranje krožnega gospodarstva morajo prav tako biti prednostne naloge kohezijske politike. Bolj kot kdaj koli prej so potrebni ukrepi in finančna sredstva za boj proti brezposelnosti mladih v ranljivih regijah.
• Za evropsko teritorialno sodelovanje je za obdobje 2014–2020 namenjenih 2,8 odstotka sredstev. Glede na njegovo dodano vrednost je treba ta znesek povečati.
• Ohraniti je treba posebne ukrepe za najbolj oddaljene regije.
• Skupina ELS podpira močno mestno razsežnost kohezijske politike, saj se lahko s številnimi gospodarskimi, družbenimi ali okoljskimi izzivi v Evropi najbolje spopadajo neposredno evropska mesta. Prihodnja kohezijska politika bi morala okrepiti neposredno podporo lokalnim vladam z okrepljenim financiranjem in prilagojenimi instrumenti za teritorialni razvoj.